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正义的误区——对“法官后语”的思考与探讨/张维璋

时间:2024-07-22 07:37:37 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8078
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正义的误区
——对“法官后语”的思考与探讨

张维璋


裁判文书改革是司法文书改革的重要组成部分。近年来,法院内部在这方面作出了许多努力与尝试。这些改革加强了裁判文书在内容上和形式上的说理性、透明度和合目的要求,保障了诉讼的正义性,提高了诉讼效率,体现了尊重诉权、方便民众、追求公正的价值取向,得到了普遍的好评。但是,改革毕竟是一种试验和探索,在许多举措获得赞赏的同时,也有一些改革措施,似乎背离了其设置与改革的初衷,并没有得到预期的一致的支持与喝彩。 “法官后语”就是其中备受质疑的一项改革。
“法官后语”的支持者认为它“崇尚与时俱进的先进文化,倡导健康文明的社会道德,激活长久以来严肃之法律理性,体现判决之道德关怀,裁判的社会效果得以进一步扩展。” 这也是这一改革着力试图实现的理想。它的理想建构是这样描述的:
“个性张扬的法官后语言简意赅,与判决相得益彰,使裁判文书富于动感,富有感召力。法官后语在我国裁判文书领域出现的历史还不长,其定位还有待探索,但相对于裁判文书的既有格式来说,它提供了最有利于法官个性张扬的空间。这类法官后语的结构和功能表现为在事实述写和阐述法理之外以相对独立的形式抒写法官的内心感受,表达法官的道德追问及价值追求,体现了较强的人文关怀,在一定程度上发挥了裁判文书对社会道德建设的功能。法官后语的主要特色是:言为心声,思想深邃,有法理情融汇之效,兴德法并举之功;文无定式,不拘一格,有严肃批评,也有温情感化;语言活泼,文字清新,或义正词严,或苦口婆心。例如,原告王 XX 、田 XX 诉深圳市邮政局侵权纠纷一案,主审法官虽然判决原告因证据不足而败诉,但在言简意赅的法官后语中仍进一步指出了案件所反映的被告在邮政服务方面存在的相关深层次问题,即被告在邮政服务中要求用户使用统一的包裹封装箱是否合理及邮政部门出售的封装箱的价格是否偏高的问题,并提出邮政企业在适应邮政业务现代化要求的同时,如何尽量降低封装箱成本,考量和照顾服务对象的利益的合理建议,揭示了引起案件争诉背后的深刻缘由,有肋于邮正企业反思和守完善相关问题,这个案件虽然简单,适用简易程序审理,但法官后语注意到了案件所具有的典型意义,因为随着社会主义市场经济的深化发展和公民权利意识的觉醒,传统的具有行政垄断性质的公共事业如何适应改革形势,摆正自己的位置,迎接市场挑战,提高服务质量,将是一个日益突出、亟待解决的问题。毫不夸张地说,本判决书的法官后语进一步提升了判决文书的社会效应,表明法官在审理案件时不是就事论事,而是举一反三,作出深度思考,显示了强烈的社会责任感和优秀的综合素质。”
但是,这一正义的理想事实上很难实现,或者说是在现实中有多少操作性。我们认为“法官后语”至少有以下几个问题没有解决好,从而陷入了正义的误区:
一、背离裁判文书改革的宗旨,步入改革的误区
裁判文书是人民法院审判活动最终结果的体现,是司法公正形象的载体。过去的裁判文书质量不高的主要原因是说理不足,很难体现司法公正。因此,最高人民法院将裁判文书改革写入《人民法院五年改革纲要》,要求增强判决的说理性,以展示司法的公正。遵循这一指导思想,裁判文书改革重点应加大法理分析的力度。反观“法官后语”,它不是强化对判决的法理分析和阐释,而是另起炉灶,浓墨重彩地对伦理、道德大书特书,极力渲染。此举不仅是画蛇添足,而且与裁判文书改革的要求格格不入,背道而驰,将改革引入误区。
二、背离法治原则,动摇公众的法律信仰
裁判文书不仅是人民法院司法公正形象的载体,而且还是对公众进行法制教育的生动教材。“法官除了法律就没有别的上司”,“以事实为依据,以法律为准绳”的原则要求法官用法律对是非对错进行评判,唯法律是尊。法官用他的言行塑造着法律,用其公正和睿智阐释法律的真谛,实现公众对法律的期待和信仰。而“法官后语”字里行间无不是法官个人道德、情感的流露。虽然法律和道德多数是相容的,但毕竟有本质的区别。用道德审判影响乃至代替法律审判,是怀疑法治的力量抑或是对道德的崇尚?这又怎能苛求一般公众对法律的信仰?对此,人们不禁要问:法院究竟是“法律帝国”的首都,还是道德的裁判所?法官是护法使者,还是道德卫士?“法官后语”究竟要把人们的信仰引向何方?
三、背离中立原则,影响司法公正的形象
法官在诉讼中的裁判者的角色,决定了法官应遵循被动和中立的原则,居中裁判,以极力避免个人好恶、偏见、伦理道德观点和良知等的感情流露,以彰显司法的公正。什么是判决?判决是司法机关或法官就某一法律事实和关系的是非和实质根据法律作出的判断,是法律意志的表达,它的表达形式就是判决书。简单地说,判决是法律实现的最后手段,其目的是实现法律所设定的价值及与此相应的法律秩序。因此,在判决书中应该排除一切非法律的价值判断因素,而所谓的“法官后语”正是这样一种判断因素。美国大法官罗伯特·杰克逊曾评价其最高法院是最独立、最不带感情色彩、最值得信任的守护人。由此可见,司法对感情色彩的忌讳已成为国际司法界的共识。而“法官后语”却反其道而行之,极尽道德之教化,凸显人情之能事,欲借此达到以情感人、以情服人的目的。且不说结果是否如其所愿,单这种个人情感的流露,便会使公众对法官的中立抱有怀疑,怎能让公众坚信:公正不会被亵渎?若真的如其所愿,我们可得出这样的结论:人们历经千辛万苦树立起来的还比较脆弱的法律信仰由此而产生了动摇,因为人们从中感悟到:法律已不再有力量。
四、造成基本司法理念和法官角色意识的混乱。按照时下流行的看法,“法官后语”是主审法官在适用法律对案件作出判决之后,以个人身份就案件事实或法律关系进行的道德说理。具体如在一些普通民事案件的判决书后,办案法官根据具体案情,以通俗易懂,富有人情味的“法官后语”从道理、伦理、正义等方面对当事人进行“点化”,晓之以理,动之以情,谴责、训诫不道德行为,倡导良好的道德风范。在此,我们可以看到两个问题:第一,基本司法理念的混乱。因为根据法治国家的基本司法理念和原则,法官是法律的代言人,法官只能代表法律说话,所有法官在所有判决书上表明的必须是法律的意志。在法官的判决中,只有法律判断,没有任何其他判断,否则就不成其为司法判决了。而所谓“法官后语”则不然,它以道德宣扬为主要内容,试图将两种完全不同层次和性质的行为规范及价值取向合而为一。那种要将判决融合情理和法律,将“法官后语”作为道德教化手段,实现法治与德治的有机结合等观点,表面上看是混淆了法律与道德的区别,但实质上是对判决本身的性质没有从理念上严格把握。第二,法官角色意识的错乱。鉴于法官只能是法律的代言人,故法官在判决书中表明的每一个观点都必须是法律意志的外在表达。但所谓“法官后语”只是法官个人的行为观点,既不代表法律也不代表法院,只能代表他自己。事实上,当法官说“后语”时,他在程序法上已经不再是法官。就此而言,“法官后语”这个命题是不成立的。
五、背离我国现行的法律制度,损害法制尊严
我国现行的法律制度与大陆法系一脉相承。大陆法系的传统是“独尊国家制定的成文法”,“不承认法律有漏洞”,“否认法官的能动作用,将法官视为适用法律的机械,否定司法活动的造法功能”。尽管在20世纪,又涌现了如目的法学、自由法学、利益法学等批判概念法学的自由法律运动,但大陆法系的裁判模式仍不脱19世纪的雏形。而我们的审判模式中就依稀可见大陆法系传统的影子。法官只能被动地适用法律而不能“造法”,“吃的是法条,吐的是判决”的“自动售货机”的比喻是其形象写照,法官的道德价值判断是应该限制排斥的 。而英美法系的法律制度则不同,判例为其主要渊源,法官不仅可以解释法,而且还能“造法”,其判例具有完全的法律效力。19世纪末到20世纪上半叶,英美的几位著名法学家如格雷、彼洛克、戴雪、弗兰克等,都近乎一致地断言法官是真正的立法者,法官所制定的法律是真正的法律。 英美法系的裁判文书由“裁定理由”和“法官意见”两部分组成,“裁定理由”即与我们的判决中的事实和理由大致相同。“法官意见”则表达法官的信仰、观点或感情。英美法系的裁判文书由法官本人署名,通常就是法官的个人意见书。而我国的裁判文书是人民法院代表国家做出的法律上的判断,是国家意志的体现,而非代表法官个人意见。盲目照搬照抄英美法系裁判文书中的“法官意见”的形式,而不去吸收其“裁定理由”的论证说理的精髓,这种舍本逐末的做法不仅事与愿违,南橘北枳,而且直接挑战了我国现行的法律制度,极大地损害了我国的法制尊严。
六、背离规范的原则,影响裁判文书的统一和权威
人民法院的裁判文书不同于一般的文章,它有其自身的特点和格式。最高人民法院在《人民法院五年改革纲要》中明确提出,裁判文书的改革要在《文书样式》规定的框架内,寻求增强说服力的写作方法。过去的裁判文书之所以让当事人感到司法不公,恰恰说明我们没有按照《文书样式》的要求,对事实和理由部分进行充分的说理。因此,裁判文书改革的关键不在形式,重在内容。而“法官后语”却在现有的《文书样式》模式框架外,独辟蹊径,舍本逐末,搞所谓的“创新”,显然是对裁判文书改革的曲解,是“为赋新词强说愁”的作秀。试想,若全国各地法院都置现有的《文书样式》规范与不顾,随心所欲,各行其是,那么,“创新”的裁判文书将是何等的五花八门,法律的统一和尊严从何而谈!“法官后语”这一“创新”之作,无论形式还是内容,都与裁判文书改革背道而驰。至少说在目前最高人民法院新的《文书样式》出台前,是缺乏理论依据的。
七、背离了司法效率原则,影响案件审结
现在正在进行的司法审判改革,其目的很大一部分是为了提高审判效率,减少当事人的诉累,如提倡快审快结,提倡民事、刑事案件普通程序简易化审理,庭前证据展示、听证,取消审结报告等等,都是对审判予以“提速”。 因此,一方面,撰写一篇劝告当事人的“法官后语”,势必会拖延诉讼时间,与其花费大量精力,费时费力去撰写所谓的“法官后语”,倒不如主审法官在裁判前做工作,将有关劝慰、奉告和解释在调解阶段进行;另一方面,如果不以牺牲裁判效率为代价,则法官往往会因为没有充分把握事件的背后真相而满目“动笔”,使“法官后语”流于形式,形同虚设。
八、容易带来程序上的混乱
首先,是造成司法改革程序混乱。判决书是非常严肃的法律文件,是表达国家法律意志的一种方式,它有法定的构成要件。即使要进行改革,也应该由国家级司法机关统一考虑实施,而不应该由地方法院随意进行。一个事关国家司法审判方式的改革,由一个地方基层法院来进行,在程序上大有质疑之处。只有如此,才能使审判方式乃至司法体制改革严谨有序地深入进行,避免统一司法秩序内审判方式的多样性,避免有不必要的改革成本和无序改革所带来的负面影响,从而保证司法体制改革的严肃性和统一性。只有如此,司法改革才能有效且有序地达到预期的目的。
其次,是造成审判程序混乱。如果一份裁判文书是经过普通程序审理的案件产生的,那么,“法官后语”是代表主审法官的意见,还是代表合议庭的意见?是否也要经过合议庭评议后再制作呢?“法官后语”是代表法官个人还是代表法院?是否也要加盖法院的公章呢?
九、“法官后语”在司法实践中具有许多潜在的危害
首先,“法官后语”不仅不会将法律和道德这两种层次性质不同的规范融合,相反多数情况下可能还会凸显它们之间的冲突,损害判决的权威性。通常情况下,“法官后语”存在的理论依据是对言简意赅的法律条文从道德层面作进一步的诠释,它可能是价值取向一致的诠释,也可能是价值取向完全不一致的诠释。而无论是从实践还是理论来看,后一种情况可能更为多见,更有实际意义。如果是后一种情况,即试图从情理上说服当事人接受依法作出的判决,那岂不是对法律的公正性和权威性进行了否定?值得提醒的是,现在已经有人提出,“法官后语”可以使法官对一些赢了法理却输了情理的案件撰写“判后感” 。要是真的这样,判决恐怕就不再是判决了。
  其次,极有可能会造成不同判决之间法律判断与道德判断的矛盾冲突,从而影响判决的权威性。在不同判决之间,由于“法官后语”的存在,很可能会导致某一判决的法律判断和判决的道德判断发生冲突,从而影响司法判决的严肃性和权威性。
  第三,必然会导致司法判决的非规范性,从而影响司法判决的统一性和严肃性。可以想像,“法官后语”在司法实践中肯定不能得到普遍采用。因为在许多领域,如刑事、行政乃至涉外民事诉讼中,显然不太可能采用“法官后语”这种做法,即使在民事案件中,也并非所有类型案件都适合采用“法官后语”。在此情况下,必然导致司法判决格式的不统一、不规范。
  第四,必然导致不同法官、不同法院“法官后语”的多样性和不确定性。我们必须承认,目前在我国尚不存在一个职业化的法官阶层,所以从事司法审判工作的法官们尚没有具备一个职业阶层通常应该具有的职业观念、职业道德和思维方式,各地、各级乃至各个法院法官的业务素质也参差不齐,而采用“法官后语”必然会因主审法官个人专业素质和道德价值取向的差异导致对同一案件的不同看法和不同“后语”。其结果必然是“法官后语”的五花八门,缺乏规范。
  第五,最为关键的是,“法官后语”这种做法有意无意地反映了与法治国家理念相背的思维惯性,有着潜在的危害。有人认为,“法官后语”以先进思想文化为指导,把依法裁判和以德育人结合起来,进一步弘扬了中华民族的传统美德和社会公德,是“以德治国”思想的具体体现。然而应该指出,这种观点是错误的。首先,它没有正确理解以德治国的范畴和内涵,混淆了依法治国和以德治国的界限,其次,它将依法治国和以德治国对立起来;再次,它实际上把“先进文化”和“传统美德”予以对立。
  在法治国家中,法律是最高层次的社会规范,是受国家强制力保障实施的行为规则,通常情况下它必然地包括被社会普遍认可的道德规范。法律价值取向与道德价值取向有时当然可能会发生冲突,但这只是个别情形,不能因此而将法律与道德对立起来。尽管今天尚未成为法律规范的道德规范明天可能就会上升为法律规范,但法官的天职决定了他只能代表今天的法律发言,而不能代表今天的道德发言,更不能在判决书阐释其道德观念。更为重要的是,没有成为法律的道德观念或相应规范是不确定的,可能因人而异,因群体而异,因地而异,因时间而异。这是法律与道德的重要区别之一。而“法官后语”不能排除法官用个人的道德标准代替案件审判标准的嫌疑。中国现代史告诉我们,传统中国文化的一个重大缺陷恰恰是过多地强调了不确定性的道德规范,忽略了确定性的法律规范,其结果是导致了长久的“人治”。所以,我们切不可抱守传统文化的思维模式或者在其影响下无意识地给人治创造可能。不能将依法治国同以德治国对立起来,甚至用误解的以德治国来冲击依法治国,那样便会使我们的政法体制改革陷入一个永无休止的循环。
综上所述,我们认为,任何一项改革,都应建立在合法的基础上,仅靠满腔热情是远远不够的,裁判文书改革也不例外。不当的改革不仅不能如其所愿,反而会导致反法治的恶果。为了改革而改革,随心所欲地标新立异,不是真正意义上的改革,只会将改革引向“深渊”,步入“地雷阵”。“法官后语”没能实现其正义的理想,反而将裁判文书改革带入了误区,这也给我们提供这样的思考:当我们在苦苦追寻法治的同时,法治是不是离我们越来越远了?面对“脚踩西瓜皮,滑到哪里算哪里”的司法改革杂乱无章的现状,我们是否应该呼唤有计划的、全面的、根本的司法改革?

参考文献

张志铭:《“法官后语”与“情法交融”》,载《人民法院报》,2002年11月22日。
上海市第二中级人民法院研究室:《裁判文件附设“法官后语”的思考》,载《法律适用》2002年第七期。
邹平:《学司法公正的载体 司法公开的视窗》,载《阳光下的裁判》,海天出版社出版发行,2004年7月。
参看E.M.伯恩斯:《当代世界政治理论》,曾炳钧译,商务印书馆,1983年,第113—120页。转引自贺卫方:《中国古典司法判决风格与精神》。
米健:《司法改革的创新与统一》,载《法制日报》(网络版),2003年3月13日,http://www.legaldaily.com.cn/gb/misc/2003-03/13/content_18491.htm。
参见:《人民法院报》,2003年1月31日,转引自:《法制日报》(网络版)http://www.legaldaily.com.cn/gb/misc/2003-03/13/content_18491.htm。

西藏自治区人民代表大会常务委员会关于废止《西藏自治区人民代表大会常务委员会关于加强立法工作的决议》的决定

西藏自治区人大


西藏自治区人民代表大会常务委员会关于废止《西藏自治区人民代表大会常务委员会关于加强立法工作的决议》的决定
西藏自治区人民代表大会



(1997年11月12日西藏自治区第六届人民代表大会常务委员会第27次会议通过)


西藏自治区第六届人民代表大会常务委员会第二十七次会议决定废止1980年11月16日自治区第三届人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《西藏自治区人民代表大会常务委员会关于加强立法工作的决议》。
本决定自公布之日起生效。



1997年11月12日

关于印发《日照市农村公路管理养护办法》的通知

山东省日照市人民政府办公室


关于印发《日照市农村公路管理养护办法》的通知

日政办发[2007]74号


各区县人民政府,日照经济开发区、山海天旅游度假区管委,市政府各部门,各高等院校,市属各企事业单位,国家、省属驻日照各单位:
《日照市农村公路管理养护办法》已经市政府同意,现印发给你们,请认真组织实施。

日照市人民政府办公室
二○○七年八月十四日

日照市农村公路管理养护办法

第一章 总 则

第一条 为加强农村公路管理养护工作,保障农村公路完好畅通,促进农村经济社会发展,加快社会主义新农村建设进程,根据《中华人民共和国公路法》等法律法规,结合我市实际,制定本办法。
第二条 在本市行政区域内的农村公路管理养护适用本办法。
本办法所称农村公路是指经县级以上人民政府批准,按照国家规定的公路工程技术标准修建,经交通主管部门验收合格的县道、乡道和村道。
县道是指具有全县(区)政治经济意义、连接县(区)城区和县(区)内主要乡(镇)、主要商品生产和集散地的公路,以及不属于国道、省道的县际间的公路。
乡道是指主要为乡(镇)内部经济、文化、行政服务的公路,以及不属于县道以上公路的乡(镇)与乡(镇)及乡(镇)与外部连接的公路。
村道是指乡(镇)内通达行政村并直接为行政村群众生产、生活服务,以及不属于乡道以上公路的行政村与行政村及行政村与外部连接的公路。
第三条 农村公路管理养护工作遵循统筹规划、分级管理、保障投入、确保畅通的原则,落实预防为主、防治结合的工作方针,逐步实现管养分离、市场运作的管理机制和依法管理、安全畅通的公路交通环境。
第四条 各级人民政府应当采取有力措施,加强农村公路管理养护工作,根据农村公路管理养护的实际需要,多渠道、多方式筹措资金,统筹本级财政预算,安排必要的财政资金,保证农村公路正常养护,并将农村公路管理养护工作纳入各级人民政府年度工作考核目标。
第五条 市人民政府交通主管部门主管全市农村公路管理工作,履行监管和指导的职能。
县(区)人民政府是本辖区农村公路管理养护的责任主体,其交通主管部门具体负责县道的养护管理,并对乡道、村道的管理养护工作进行监督、检查与指导。
乡(镇)人民政府负责实施本辖区乡道、村道的日常管理养护工作。
第六条 农村公路受国家保护,任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用农村公路、农村公路用地及农村公路附属设施,不得干涉正常的养护施工作业。
任何单位和个人都有权检举和控告破坏农村公路、农村公路用地、农村公路设施和影响农村公路安全的行为。

第二章  管理职责

第七条 市人民政府交通主管部门农村公路管理养护工作的主要职责是:贯彻执行国家、省有关法律、法规、规章和规定;编制全市农村公路建设规划;制定具体的管理制度和办法;建立农村公路养护数据库;会同同级财政部门筹集市级农村公路养护补助资金,监管养护资金使用情况,审核、编报全市农村公路养护建议计划,下达全市农村公路养护投资计划,组织审批县道大修工程设计文件,监督检查全市农村公路养护工程的实施及工程质量;组织县道大修工程交、竣工验收;指导、监督、检查全市农村公路管理养护工作;监管全市农村公路养护市场,组织技术交流和专业技术培训;主管农村公路路政管理工作。
第八条 县(区)人民政府交通主管部门农村公路管理养护工作的主要职责是:贯彻执行国家和省、市有关农村公路管理养护的法律、法规和政策,具体负责本行政区域内农村公路大、中修工程的组织实施和县道的日常管理养护;会同同级财政部门筹集和管理农村公路管理养护资金,编制本县(区)农村公路管理养护建议性计划,编报养护工程技术方案,并按批复的养护计划组织实施;组织县道中修和乡道、村道大、中修工程交、竣工验收;监督、检查和指导乡(镇)人民政府做好乡道、村道的日常管理养护和保护;依法主管本行政区域内农村公路路政管理工作。
第九条 乡(镇)人民政府农村公路管理养护工作的主要职责是:执行上级农村公路有关政策和规定;负责本行政区域内乡道、村道的日常养护工作;筹措乡道、村道养护资金;建立健全农村公路管理养护责任制,落实日常养护人员,并协助做好县道管养和上级补助养护工程项目的实施,依法保护乡道、村道。
第十条 村民委员会应当履行的职责:在乡(镇)人民政府的统一组织下,做好辖区内乡道、村道日常养护工作,并协助做好县道养护管理工作。

第三章  资金筹集与使用

第十一条 农村公路养护资金的筹集与使用管理遵循多方筹措、分级管理、专户存储、专款专用的原则。
第十二条 农村公路养护资金主要来源如下:
(一)国家和省农村公路养护专项补助资金;
(二)市、县(区)人民政府财政拨款;
(三)拖拉机、摩托车养路费;
(四)建设干线公路交纳的重点公路工程营业税及收费公路营业税;
(五)乡(镇)、村筹集的农村公路养护资金;
(六)社会捐助资金及农村公路冠名权、路域资源开发权、绿化权等市场化运作方式筹集的资金;
(七)其它可用于农村公路养护的资金。
第十三条 农村公路养护资金的使用:
国家和省补助资金按规定和计划使用。
市统筹安排的养护资金是指市财政拨款和拖拉机、摩托车养路费市级留成部分,主要用于农村公路省重点养护项目的配套补助、县道公路大中修养护和改建工程补助以及日常管理养护工作的考核奖励。其中拖拉机、摩托车养路费主要用于县道公路大中修养护和改建工程补助,投入比例按规定不低于80%。市对县(区)、乡、村公路管理养护工作实行以奖代补。乡道、村道由市人民政府交通主管部门每年按规定进行检查验收,达到规定标准要求的,市级按不低于600元/年公里的标准给予补助。
县(区)人民政府统筹安排的资金,主要用于农村公路省重点养护项目、县道公路大中修养护和改建工程上级补助资金的配套及乡道、村道养护工程。县(区)人民政府财政安排乡道、村道的日常管理养护资金不得低于市级补助标准。拖拉机、摩托车养路费返还县(区)部分主要用于县道养护,投入使用比例按规定不能低于80%。
乡(镇)、村筹集的农村公路养护资金,主要用于乡道、村道的日常管理养护和大、中修养护工程的配套。乡镇筹集的日常管理养护资金不低于400元/年公里。
其它方式筹集的资金,主要作为农村公路养护大中修项目的配套资金及日常养护资金,具体由市、县(区)人民政府交通主管部门会同同级财政部门统筹安排。
根据农村公路管理养护发展的实际需要,各级人民政府用于农村公路管理养护的财政资金应当逐步增加。
第十四条 农村公路养护资金应当全部用于农村公路养护,任何单位、个人不得截留、挤占和挪用。农村公路养护资金的使用情况必须公开。各级交通、财政、审计等部门负责对农村公路养护资金的使用情况进行监督检查。
第十五条 农村公路养护建议计划的编制应遵循因地制宜、标准适当、量力而行的原则。县(区)人民政府交通主管部门会同同级财政部门根据全省、全市农村公路发展目标和本行政区域农村公路实际情况,编制本行政区内的农村公路养护年度建议计划并报市人民政府交通主管部门,编制工作应在上年度11月15日前完成;市人民政府交通主管部门会同同级财政部门负责审核、汇总后,编制全市农村公路养护年度建议计划,并于上年度11月底前上报省交通厅。
省农村公路养护年度计划下达后,市、县(区)人民政府交通主管部门会同同级财政部门逐级下达,并认真组织实施。

第四章  管理养护

第十六条 农村公路管理养护是指按照公路技术规范和操作规程,为保持农村公路及其附属设施处于完好技术状态而进行的养护巡查、路况检查、决策评价、内业资料管理及经常性保养维修、灾害性损坏的预防和修复,以及为提高公路质量和服务水平而进行的大、中修和专项工程等作业活动。
第十七条 各级农村公路管理养护单位应加强农村公路养护管理,保持路面完好整洁、行车舒适;路肩整洁、路基边坡稳定、排水畅通;构造物、桥涵完好;标志、标线完善,绿化协调美观。
各级农村公路管理养护单位应参照交通部有关技术规范、标准等,建立健全农村公路养护巡查、路况检查、评价决策、内业资料管理等规章制度,逐步使农村公路养护管理规范化、制度化、标准化。
各级农村公路管理养护单位要积极采用现代化管理手段和先进养护技术,大力推广和应用新技术、新材料、新工艺、新设备,不断提高农村公路养护技术水平。
第十八条 农村公路养护工程按其性质、规模大小、技术难易程度划分为小修保养、中修、大修及改建工程。
小修保养即日常养护和小修工程,是对农村公路及附属设施经常进行日常性、预防性维护保养和修复其较微小损坏部分,使之常年处于完好的技术状况。
中修工程是对农村公路及附属设施的一般性磨损和局部损坏进行定期的修复、加固,以恢复其原有技术状态的工程。
大修工程是对农村公路及其附属设施已达到其设计使用年限或遇人为及自然灾害而发生的严重损毁进行应急性、预防性和周期性的综合治理和修复,恢复其原设计标准,或在原有技术等级范围内进行局部改建或增建,逐步提高公路通行能力的工程项目。
改建工程是对公路及其沿线设施因不适应现有交通量增长和载重需要而提高技术等级指标,显著提高其通行能力的较大工程项目。
专项工程是公路及其附属设施发生较为严重的病害,通过日常维护保养无法恢复其原有技术状态或由于重大交通事故以及暴雨、洪水、地震等自然灾害引起的较大损坏等特殊情况需要进行抢修恢复的工程。专项工程包括路基、路面、桥涵维修加固、水毁修复、安全保障工程等,根据工程量、规模大小,可分别按中修、大修和改建工程管理程序进行管理。专项工程一般应于当年完工,对当年无法修复的水毁等专项工程,首先应采取措施抢通,然后视其规模大小、资金状况,列入下年度大修或改建工程。
农村公路养护工程要按照公路养护技术规范、操作规程的规定实施。
养护质量应参照《公路养护质量评定标准》的规定进行检查评定。对已达到县道建设标准的路段,其养护质量应达到《山东省县道标准路段实施标准》的要求。
第十九条 各级人民政府应积极培育统一开放、竞争有序的农村公路养护市场,推进农村公路养护市场化,逐步建立管养分离、权责明确、运转协调、监管有力的管理养护机制。
农村公路养护工程,应引入竞争机制,县(区)人民政府交通主管部门和乡镇人民政府应当按照各自的职责,健全完善日常管理养护机制,全面保持和提高现有路况水平和通行能力,发挥农村公路的使用效益。农村公路日常管理养护工作,可以通过竞争方式承包给公路沿线村居或村民。小修工程由县(区)人民政府交通主管部门负责管理,可承包给专业化施工队伍,实施合同管理。大中修工程应当实行项目法人责任制度、招投标制度、工程监理制度、合同管理制度。养护工程管理应当把工程质量放在首位,建立健全质量保障体系,严格检查验收制度,提高投资效益。
第二十条 农村公路大中修或改建工程应当按照国家、省有关规定设计和管理。市人民政府交通主管部门应当严格按照国家有关标准和规范加强工程招投标管理、质量管理和监督。
农村公路大中修或改建工程项目完工后,应当及时整理项目档案资料,做到资料归档齐全、规范,按照国家、省有关规定组织交、竣工验收。
大、中修工程质量缺陷责任期为一年,质量保留金为施工合同金额的5%。
第二十一条 农村公路养护工程施工时,施工单位应按照有关标准、规范的规定在养护工程施工路段设置明显标志,必要时应当安排专人负责交通疏导,确保养护工程实施路段人员和行车安全。因施工原因造成车辆不能通行的路段必须设置明显的绕行标志。
第二十二条 农村公路的绿化由县(区)人民政府交通主管部门统筹规划,各管养责任单位分别组织实施。农村公路绿化要做到绿化与美化、防护与观赏、生态效益与经济效益相结合,增强农村公路抗灾能力,提高路容景观水平。农村公路绿化可采取多种方式推行承包制,也可逐步通过市场化的运作方式转让绿化权来实施。
第二十三条 农村公路养护用地、砂石料场以及养护需要的挖砂、采石、取土、取水由县(区)、乡(镇)人民政府统筹解决,保证养护需要。
第二十四条 对由于不可抗拒的自然灾害(如风、沙、雨、雪、洪水、地震等)破坏的农村公路、桥涵等设施,各级农村公路管理单位应当组织人员和设备及时进行抢修。农村公路管理单位难以及时恢复时,县(区)、乡(镇)人民政府应当及时组织当地机关、团体、企事业单位、城乡居民进行抢修。

第五章  路政管理

第二十五条 各级人民政府应当采取措施,加强对农村公路的保护。
市、县(区)人民政府交通主管部门应当认真履行职责,依法做好农村公路保护的管理和指导工作。
第二十六条 本办法所称农村公路路政管理,是指市、县(区)人民政府交通主管部门或农村公路管理机构为维护公路管理者、经营者、使用者的合法权益,根据《中华人民共和国公路法》及其它有关法律、法规和规章的规定,实施保护农村公路、农村公路用地及农村公路附属设施(以下统称“农村公路路产”)的行政管理。
本办法中有关农村公路路政管理的规定适用于本行政区域内的县道、乡道,村道保护可参照执行。
第二十七条 农村公路路政管理工作应当遵循统一管理、分级负责、依法行政的原则。市人民政府交通主管部门主管全市农村公路路政管理工作;县(区)人民政府交通主管部门主管本行政区域内农村公路路政管理工作,具体负责管理和保护县道公路,有权依法检查、制止、处理各种侵占、损坏农村公路路产及侵犯路权的违法行为。
乡(镇)人民政府具体负责管理和保护乡道、村道,并配合做好本辖区内县道的路政管理。乡(镇)人民政府可根据县(区)交通部门的委托行使本办法规定的相关路政管理职责,有关乡道、村道管理、保护方面的具体职责可由县(区)人民政府根据本办法结合当地实际确定。
第二十八条 农村公路用地为公路两侧边沟(截水沟、坡脚、护坡道)外缘起不少于1米的土地。
农村公路建筑控制区为农村公路两侧建筑物内边缘与公路边沟外缘的间距,县道不少于10米,乡道不少于5米,村道不少于3米。除农村公路防护、养护需要外,禁止在农村公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物。
第二十九条 在农村公路及农村公路用地范围内禁止:
(一)设置电杆、变压器、地下管线及其它类似设施;
(二)设置棚屋、摊点、维修场地及其它类似临时设施;
(三)堆放垃圾、建筑材料及其它类似堆积物;
(四)挖掘、采矿、取土、引水灌溉、排放污水、种植作物、烧窑、制坯、沤肥及其它类似作业;
(五)其它任何违法利用、损坏、污染、侵占公路和影响公路安全畅通的行为。
第三十条 在大中型农村公路桥梁周围200米以及在农村公路两侧一定距离内,不得挖砂、采石、取土、倾倒废弃物,不得进行爆破作业及其它危及农村公路、农村公路桥梁、农村公路附属设施安全的活动。
第三十一条 除农业机械因当地田间作业需要在公路上短距离行驶外,铁轮车、履带车不得在农村公路上行驶,超限车辆不得在有限定标准的农村公路上行驶。确需行驶的,应当经过有关农村公路管理单位同意,并赔偿损失或者承担为其采取的防护费用。
农村公路主要道口应设置禁行和限载标志,必要时可采取保护、防护措施,限制和防止超限车辆驶入,但不得影响执行紧急任务的救护、消防等救援车辆的通行。
第三十二条 任何单位和个人未经有管理职责权限的农村公路管理单位同意,不得进行下列行为:
(一)因修建和进行其它建设工程占用、挖掘农村公路及其用地;
(二)穿、跨越农村公路修建桥梁、渡槽或者架、埋设管(杆)线等设施,以及在农村公路用地范围内架、埋设管(杆)线、电缆等设施;
(三)在农村公路用地范围内设置公路标志以外的其它标志;
(四)在农村公路上增设平面交叉道口;
(五)在农村公路两侧建筑控制区内埋设管(杆)线、电缆等设施。
第三十三条 任何单位和个人不得损坏、擅自移动、涂改农村公路附属设施。
第三十四条 除农村公路防护、养护外,占用、利用或者挖掘农村公路、农村公路用地、农村公路两侧建筑控制区,以及更新、砍伐农村公路用地上的树木,应当根据有关法律、法规、规章事先报经具有管理许可权限的农村公路管理单位按规定审批。
路政许可事项应当符合公路工程技术标准和相关规定要求,并考虑农村公路远景发展的需要。占用、利用农村公路兴建各类工程和修建各种设施给农村公路造成损失、损坏的,建设单位应当予以修复或赔(补)偿。赔(补)偿收费按现行国家、省有关规定执行。                                                                                          
第三十五条 各级农村公路管理单位应当加强农村公路巡查,制止、查处各种侵占、损坏农村公路路产、路权及其它违反公路管理法律、法规和本办法的行为。
对侵占、损坏乡道公路路产及侵犯路权的行为,除收取公路赔(补)偿费和所处罚款及责令车辆停驶的职责由县(区)人民政府交通主管部门行使、乡(镇)人民政府予以协助外,其它路政管理职责可由县(区)人民政府交通主管部门委托乡镇人民政府行使,或依法决定由相应的农村公路管理机构行使。
第三十六条 路政管理人员依法在农村公路进行监督检查时,任何单位和个人不得阻挠。
各级农村公路管理单位应当配备相应的路政管理人员和必要的管理装备。
路政管理人员应当爱岗敬业、恪尽职守、熟悉业务、清正廉洁、文明服务、秉公执法。执行公务时,按规定统一着装,佩戴标志,持证上岗。

第六章  工作考核与奖惩

第三十七条 农村公路养护管理工作实行自上而下逐级检查考核制度。市、县(区)人民政府交通主管部门分别负责本行政区域内农村公路养护管理工作的考核与奖惩。农村公路具体管养单位要坚持进行公路巡查及经常性检查,每月要定期组织一次全面自查,县(区)人民政府交通主管部门要每季组织一次检查,市人民政府交通主管部门每半年检查不少于一次。检查考核结果与奖惩挂钩。具体农村公路检查考核办法由市、县(区)人民政府交通主管部门分别根据本行政区域实际情况制定。
第三十八条 市、县(区)人民政府分别根据其交通主管部门检查考核的结果,并按照年度工作目标要求对县(区)、乡(镇)人民政府农村公路管理养护工作进行考核。

第七章  附 则

第三十九条 各县(区)人民政府可根据本办法并结合当地实际,制定具体的实施办法。
第四十条 本办法自发布之日起施行。