“民工荒”呼唤修改《劳动法》
李华振


本文原载《工人日报》2004年12月6日第7版，后又被新华社作为社论转摘（有删节）



从珠三角发端、进而波及全国的“民工荒”，已经成为当前中国的一个关键词，它引发了学界的一系列检讨性思考。这场“民工荒”所触及的深层问题中，《劳动法》应当是最要检讨的，它再次把我国现行《劳动法》的不足曝露了出来。
现行《劳动法》是于1994年7月5日正式通过的，十年来，中国的经济基础和社会结构已经发生了巨大变化，而《劳动法》却没有与时俱进。这场“民工荒”再次显露了现行《劳动法》的不足。
一、现行《劳动法》关于适用范围的条款急需扩容
由于现行《劳动法》制定于上个世纪九十年代初，所以仍是建立在从计划经济体制沿袭下来的城乡二元结构之基础上的，其第二条就清楚地表明，它的适用范围并不包括“民工”。作为保护劳动者的《劳动法》，竟然“春风不度玉门关”，为数众多的民工成了一个无法可依、无法可保的“《劳动法》的春风吹不到的角落”。
有人主张区分“劳动”、“劳务”、“雇佣”三个概念，认为民工不能成为“劳动法律关系”的主体，只能成为“雇佣法律关系和劳务法律关系”的主体；主张在现行《劳动法》之外，再单独制定专门适用于民工的《雇佣法》。
笔者并不赞同这种基于“身份识别”的分别立法模式，因为它与现代市场经济通行的“契约识别”相悖，不利于打破由于城乡差别而形成的“城市工人”与“农民工人（民工）”之身份积弊。正确的解决之道应是修改现行《劳动法》，扩大其适用范围，把民工也涵盖进去。
二、现行《劳动法》关于“劳动歧视”的条款急需完善
民工在“劳动歧视”上，也受到了不公平待遇。现行《劳动法》第十二条、第十三条禁止的“劳动歧视”，只包括民族、种族、性别和宗教信仰四种情况。这一规定，明显窄于第111号国际劳工公约的范围（该公约还规定了基于劳动者的出身等原因而进行的劳动歧视）。
最明显的表现，就是现行《劳动法》根本没有禁止“户籍劳动歧视”的条款。而据有关的法规及司法解释，比如1994年11月17日劳动部发布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，对民工进行了明显的“户籍劳动歧视”。实际上，这种歧视不仅限于民工，而是在所有的劳动者身上都普遍发生。正是由于这一点，使很多企业因为户籍限制而不能招聘自己急需的人员，很多劳动者也因为户籍歧视而不能应聘那些能更好地发挥其才能的岗位。
这已经严重地妨碍了社会劳动生产率的提高，导致劳动力还不能在全国范围内自由流动，劳动力资源无法实现最大化的优化配置。因此，《劳动法》必须对“劳动歧视”条款进行完善，增加关于“户籍劳动歧视”的规定。
三、现行《劳动法》关于集体合同的条款急需严谨化
民工与用工单位之间，以集体合同最为普遍。但是，现行《劳动法》在这方面也存在着不足，其第三十三条规定：“企业职工一方与企业可以就……等事项，签订集体合同。”从法律用语的严谨性上看，这里的用语是“可以”而不是“有权”，按照法理学上的理解，“可以”表示一种任意性的权利，当事人可以为一定的行为，也可以不为一定的行为。那么，当劳动者提出要签集体合同时，用工单位就“可以”选择不为这种行为，即拒绝与劳动者签订集体合同。
可见，现行《劳动法》第三十三条关于集体合同的规定，是一种授权性规范和任意性规范，而非义务性规范和强制性规范。这明显不利于保护处于弱势地位的劳动者。
因此，为了平衡劳资双方的权利义务关系，为了达到实体公平，应该把“可以”改为“有权”，且主语由双方（“企业职工一方与企业”）改为单方（“劳方”）。即：把《劳动法》的这一条修改为“劳方有权提出与用工单位就……等事项，签订集体合同。”
四、现行《劳动法》关于劳动保障的条款急需修改
在对民工的劳动保障上，现行《劳动法》更是急需大动手术。由于它把民工等类型的劳动者排除在适用范围之外，因此，民工的劳动保障就不能适用《劳动法》。
由于民工所从事的工种不再是小农经济条件下的耕种土地，而是市场经济条件下的工业生产，相应地，他们所面临的劳动风险已经不再是小农经济的自然风险，而是一种与市场经济和工业化相适应的现代风险结构。传统的家庭体系和土地体系已经难以再为民工提供劳动力生产和再生产的基本保障，必须将这些“农民工人（民工）”纳入与“城市工人”相同的劳动保障体系之中。将来修改《劳动法》时，应当对此做出规定。




按：本文原载《工人日报》2004年12月6日第7版，后又被新华社作为社论转摘（有删节）




甘肃省酒泉市人民政府办公室


酒泉市人民政府办公室关于印发《酒泉市政务大厅管理办法（试行）》和《酒泉市政务大厅行政审批违规责任追究办法(试行)》的通知(2005/07/20)

2005-7-20 酒政办发〔2005〕116号




　　各县（市、区）人民政府，市政府各部门，各直属事业单位，驻酒各有关单位：

　　为了加强酒泉市政务大厅的管理，确保政务大厅顺利运行，市政府制定了《酒泉市政务大厅管理办法（试行）》和《酒泉市政务大厅行政审批违规责任追究办法(试行)》，两个办法已经市长办公会议和酒泉市政务大厅协调领导小组会议讨论通过。现将《酒泉市政务大厅管理办法（试行）》和《酒泉市政务大厅行政审批违规责任追究办法(试行)》予以印发，请遵照执行。





　　　　二OO五年七月八日










　　主题词：政务公开　管理制度 通知　　　　　　　　　　　　

　抄送：市委办公室、市人大办公室、市政协办公室、市委组织　　　　部、市工商局、市国税局、市地税局、市质监局、市药　　　　监局　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　酒泉市人民政府办公室　　　　　　　　 2005年7月11日印　

　校对：魏 炜　　　　 打印：马　勇　　　　　 共印30份



　　酒泉市政务大厅管理办法（试行）


　　第一章　总　　则


　　第一条　　为推进规范化服务型政府建设，保证酒泉市政务大厅(以下简称“政务大厅”)的规范、高效运行，为社会公众提供优质高效的服务，根据有关规定，特制定本管理办法。

　　第二条　　政务大厅是市人民政府设立的面向社会公众办理行政审批项目和其他服务事项的机构和场所。

　　第三条　　政务大厅遵循“勤政、廉洁、高效、便民”的宗旨，实行“集中审批、统一收费”的运行机制和“六个公开”、“六件管理”、“六制办理”的运作模式，并实行限时办结、首问责任、一次告知等制度和自动化办公，为投资者、企业和个人办理各种审批和服务事项。

　

　　第二章　组织机构及职责

　

　　第四条　　成立由市政府主要领导任组长，市委、市政府分管领导任副组长，市委办、组织部、政府办、人事局、监察局等部门主要领导为成员的政务大厅协调领导小组，研究决定政务大厅建设和管理中的重大问题。

　　设立市政务大厅管理中心，主要职责是：

　　1、制定政务大厅管理机构业务运行和人员管理规章制度、管理办法，并组织实施；

　　2、对审批项目的运转情况进行协调、督查，对涉及两个以上部门平行审批的事项进行组织协调；

　　3、对进入政务大厅的部门窗口及其工作人员进行管理、考核，组织部门窗口规范、高效、优质服务；

　　4、受理当事人对窗口及其工作人员服务质量、效率等方面的投诉、处理；

　　5、利用政务大厅网络推介项目，搜集投资合作信息，为国内外客商和市、区企业牵线搭桥；

　　6、完成市委和市政府交办的其他工作。

　　政务大厅管理中心建立党支部和团支部，分别隶属市政府办公室党总支和团支部管理。


　　第三章　项目管理


　　第五条　　市政府各部门所负责的行政审批事项，凡是与经济发展和人民生活密切相关的，以及审批关联度大和收费多的事项，原则上都进入政务大厅办理；部分不具备条件的项目或审批频率低、社会关联度小的事项暂不进入政务大厅办理。

　　第六条　　对进入政务大厅集中办理的行政审批事项，政务大厅负有协调督查的责任，各部门应服从政务大厅的协调，并接受其督查。

　　第七条　　已经进入政务大厅集中办理的行政审批事项和其他服务事项，各部门不得在原单位受理。

　　第八条　　各部门需要对进入政务大厅的行政审批事项和其他服务事项进行调整、变更的，应及时报告政务大厅管理中心，由政务大厅管理中心提出意见后报政务大厅协调领导小组批准。

　　第九条　　各部门对进入政务大厅的行政审批事项和其他服务事项，应依法制定相应的办事流程，并根据实际工作需要授予窗口工作人员相应的审核、批准权限。

　　第十条　　进入政务大厅的行政审批事项和其他服务事项，都应实行“六个公开“，即办理项目的内容公开、办事程序公开、政策依据公开、申报材料公开、承诺时限公开、收费标准公开。

　　第十一条　　进入政务大厅的行政审批事项和其他服务事项，实行“六件管理“制度，即按即办件、承诺件、联办件、报批件、补办件、答复件六类进行管理，按照《酒泉市政务大厅行政审批项目办件规则》办理。

　

　　第四章　首席代表

　

　　第十二条　　在政务大厅设立办公服务窗口的各部门，应向窗口派遣代表本部门负责行政审批事务的首席代表。

　　第十三条　　首席代表是部门窗口负责人，由派遣部门正式任命并充分授权，代表本部门行使行政审批权，对授权范围内具体审批事项有相应处置权。

　　第十四条　　首席代表应具备国家公务员或国家行政机关任命的其他人员身份，熟悉本部门行政审批业务，具有较强的组织协调能力。

　　第十五条　　首席代表在窗口工作期间接受本部门和政务大厅管理中心的双重领导。首席代表在窗口的工作时间应不少于一年。因特殊情况需暂时离岗，应指定临时代表顶替。

　　第十六条　　首席代表的主要职责是：

　　(一)代表本部门在政务大厅行使授权范围内的行政审批职权，指导本部门窗口其他工作人员的工作，并对本部门负责；

　　(二)代表本部门在政务大厅办公服务窗口负责即办件的审批，负责承诺件和上报件的协调、督促，代表本部门参与联办件的协调和办理；

　　(三)负责本部门与政务大厅管理中心的联络协调工作，协助政务大厅管理中心做好本部门窗口工作人员的管理工作；

　　(四)负责本部门政务大厅办公服务窗口审批专用章的管理和使用。


　　第五章　窗口及工作人员


　　第十七条　　各部门在政务大厅设立办事窗口，代表本部门办理具体审批事项。

　　第十八条　　各部门应根据窗口工作实际需要向政务大厅派遣常驻工作人员(统称“窗口工作人员”)，派驻人员数量由各部门根据工作需要确定。

　　第十九条　　窗口工作人员必须具备国家公务员或法律、法规授权行使管理公共事务职能的组织的在编人员身份。

　　第二十条　　对窗口工作人员实行双重管理，人事工资关系和福利待遇不变，业务由各部门领导，日常工作由政务大厅考核管理。党、团组织关系转入政务大厅党、团组织管理。

　　第二十一条　　窗口工作人员在窗口工作时间应不少于一年，在窗口工作期间一般不再承担原单位的其他工作。各部门调换窗口工作人员或临时派员顶岗工作时，应事先征得政务大厅管理中心同意。

　　第二十二条　　窗口工作人员必须严格遵守国家的法律、法规和政务大厅的规定，接受政务大厅管理中心的考核管理。政务大厅管理中心有权建议部门调换不称职的窗口工作人员。

　　第二十三条　　政务大厅管理中心负责对窗口单位在窗口的工作进行年度考核，根据项目入驻情况、服务态度、办事效率等对窗口单位在窗口的工作进行综合评分，考核结果纳入政府和本部门签订的年度目标责任书，分值占20%。

　　第二十四条　　窗口工作人员在窗口工作期间的考核，由政务大厅管理中心负责，其中年度考核意见作为窗口工作人员的年度考核结果。

　　第二十五条　　政务大厅管理中心负责制定考核办法，加强对窗口及窗口工作人员的考核管理。

　　第二十六条　　政务大厅实行考勤刷卡制度。办公时间为机关正常工作时间，未完事项可延续办理。

　　第二十七条　　政务大厅工作人员要着装整洁,挂牌上岗。


　　第六章　审批专用章


　　第二十八条　　各进驻部门在政务大厅窗口行使审批权时，应当使用审批专用章，审批专用章与审批机关公章具有同等效力。

　　第二十九条　　政务大厅审批专用章的使用具有唯一性，即审批专用章仅限于政务大厅使用，异地使用无效。对发往市内的审批批文，审批机关的任何公章均不能代替审批专用章；对发往市外或上报的审批批文需审批机关签署意见和加盖公章的，凭审批专用章的意见即到即办。

　　第三十条　　各部门在政务大厅窗口使用的审批专用章，由政务大厅统一刻制，各部门驻厅窗口管理使用。审批专用章的启用、变更和注销，需经政务大厅核准备案。

　　第三十一条　　除另有规定的以外，审批专用章的统一规格为直径4cm圆型印章，字样为：“酒泉市XXXX局审批专用章”、字体为仿宋体。


　　第七章　收　　费


　　第三十二条　　政务大厅实行统一收费制度。各窗口收取的各项费用必须通过大厅设立的专门收费窗口缴纳。窗口工作人员应向申报对象开具缴费通知书，申报对象凭此向收费窗口缴费，收费窗口将所收费用纳入财政部门为部门设立的专户管理。

　　第三十三条　　窗口开具缴费通知书时，应严格执行物价部门审定的收费项目和标准，并使用财政部门统一印制的票据。

　　第三十四条　　经批准进入政务大厅的所有收费业务必须在大厅办理。对仍在原单位收费的，按违纪处理。


　　第八章　网络管理


　　第三十五条　　为适应自动化办公的需要，政务大厅建立计算机网络系统。计算机网络包括内网和外网。内网即政务大厅信息系统，由大厅根据办公需要委托专业公司研制，为窗口工作人员提供办公平台。外网面向社会提供服务，主要提供大厅简介、机构设置、规章制度、政务动态、在线评议、工作简报、投资政策等，向社会提供大厅办事指南、表格下载、办件查询等服务。

　　第三十六条　　各窗口工作人员必须在指定的计算机上工作，未经允许不得随意使用他人的计算机；使用计算机必须严格遵守操作规程，并注意保密。

　　第三十七条　　各窗口工作人员需有较强的病毒防范意识，不得使用盗版软件，不得为外单位人员拷贝软件，不得将大厅局域网内计算机连接Internet公众网。


　　第九章　监督管理


　　第三十八条　　政务大厅施行监察制度。监察机关向政务大厅派驻监察人员，代表本部门在政务大厅行使监察职权，对窗口和窗口工作人员进行有效监督。对擅自设立审批事项，未能按规定实施审批的，或继续在本部门受理审批的部门和人员，按照《酒泉市政务大厅行政审批违规责任追究办法》（试行）的规定予以处理，追究有关人员的责任。

　　第三十九条　　政务大厅管理中心负责受理当事人的投诉和举报，并及时进行处理。窗口工作人员因服务态度等自身因素被投诉并经查确属个人过错的，给予通报批评；情节严重或经批评教育无明显改进的，由所在单位调离窗口工作岗位，按有关规定进行处理。

　

　　第十章　附　　则

　

　　第四十条　　本办法由政务大厅管理中心负责解释。

　　第四十一条　　本办法自发布之日起执行。



　　酒泉市政务大厅行政审批违规

　　责任追究办法(试行)


　　为进一步规范政务大厅各进驻部门的行政审批行为，提高办事效率，方便群众办事，改善投资环境，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政许可法》、中共中央、国务院有关党风廉政建设的法律、法规及《酒泉市政务大厅管理办法（试行）》，特制定本办法。

　　一、责任追究原则

　　按照谁主管谁负责的原则，坚持惩处与教育相结合和实事求是、从严治政的方针，立足于教育，着眼于防范。

　　二、责任追究对象

　　在行政审批工作中，因不履行或不正确履行行政审批职责，以致影响行政审批秩序和行政审批效率，损害行政审批相对人和公民、企业法人合法权益的政务大厅管理部门和派驻部门及其窗口工作人员。

　　三、责任追究内容

　　(一)擅自设立审批事项或对已取消的审批事项仍继续审批的；

　　(二)不向社会公众或申办对象公开审批内容、依据、时限以及申办对象资格、条件的；

　　(三)具备条件而拒不进入政务大厅集中办理或未实行窗口式服务的；

　　(四)不按规定会同办理并联审批事项的；

　　(五)不落实审批事项监管措施，或内部没有明确责任单位和责任人的；

　　(六)违规收费和不合理收费的；

　　(七)在审批过程中推诿扯皮等效率低下，态度恶劣甚至刁难相对人的；

　　(八)无不可抗力原因，不按承诺时限完成审批任务的；

　　(九)对服务对象提出的正当要求和意见置之不理的；

　　(十)符合规定条件的申请应予受理而不予受理，又不告知理由的；

　　(十一)不按规定程序公开办事，办事不公道的；

　　(十二)不履行审批职责或违法规定程序进行审批的；

　　(十三)执行公务行为不文明，影响政府形象的；

　　(十四)对社会公众、申请人的投诉不及时查证处理的；

　　(十五)在审批过程中，接受审批对象贿赂的和违反党风廉政建设有关规定的；

　　四、责任追究方式

　　1、对已经取消的行政审批事项仍在审批的，或擅自设立审批事项实施审批、违反规定乱收费的，除责令改正外，给予部门通报批评，取消评优评先资格，追究部门主要领导、主管领导和当事人责任。

　　2、对政府确定保留和要求进入政务大厅实行并联审批和集中会审的审批事项，部门仍以各种理由在政务大厅外继续受理的，给予部门批评或通报批评,取消评优评先资格,并追究部门主要领导、主管领导和当事人责任。

　　3、对未公开审批事项内容、依据、时限以及申办资格、条件的，责令整改，并给予部门批评或通报批评，追究部门主要领导、主管领导和当事人责任。

　　4、对不按规定办理联合审批、前置审批事项的，或未落实审批事项监管措施，或内部没有责任科室和责任人的，限期整改，给予部门批评或通报批评，追究部门主要领导、主管领导和当事人责任。

　　5、因服务态度和服务质量不好，给行政机关和服务对象造成损害和不良影响的，给予直接责任者通报批评、取消当年评优评先资格、停职离岗培训等处理。

　　五、责任追究程序

　　由市监察局派驻政务大厅的监察人员和政务大厅管理中心具体负责政务大厅的日常监督检查和服务对象的投诉受理及调查核实。行政过错责任追究，由监察局根据其情节轻重和错误性质提出处理建议，监察局和有关部门根据有关规定予以处理。构成违纪的，由纪检、监察部门受理，按照党纪政纪处分条例规定程序处理。

　　六、附　则

　　(一)本办法由政务大厅管理中心负责解释。

　　(二)本办法自发布之日起施行。