审计署


审计署关于严格执行审计规范有关规定的通知
1997年4月23日，审计署

　　　　
各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅（局），各特派员办事处，驻国务院部门审计局：
中国审计规范发布以来，各级审计机关认真组织人员学习，自觉贯彻执行，努力实现审计工作的规范化、制度化，审计规范的执行情况是好的。但在执行中也还存在一些不规范的问题。如，有的审计机关超越审计管辖范围安排审计任务；有的直接或变相地为社会审计组织承揽业务。为纠正这些问题，现就有关问题通知如下：
一、贯彻执行中国审计规范是今年乃至今后一个时期内的重要工作，各级审计机关和派驻机构必须组织干部职工认真学习，严格按规范办事。审计署过去发布的规定、办法等，有与审计规范不一致的地方，应以审计规范为准。
二、审计机关超越审计管辖范围安排审计任务的作法应予纠正；年度计划内的审计项目不得安排给社会审计组织去完成。
三、国有大中型企业会计报表审计制度，应按《国务院关于整顿会计工作秩序，进一步提高会计工作质量的通知》（国发〔1996〕16号）严格执行。
企业有权自主委托有资格的社会审计组织进行审计查证，审计机关和审计工作人员不得强行指定。企业委托社会审计组织审计查证的情况应向有审计管辖权的审计机关（派驻机构）报送备案。
四、署驻地方特派员办事处对铁道、民航等系统的中央单位进行审计，应严格按照署划定的分工区域和下达的审计项目计划执行。不得超出已划定的范围去延伸审计二、三级单位。特殊情况确需延伸的，须报经署批准后方可实施。


对于法院未审查出管辖错误，且当事人未提出管辖异议或未在规定期间内提出管辖异议的管辖错误案件，如何处理，现行民诉法缺乏明确规定。为解决这个问题，2011年10月公布的民事诉讼法修正案（草案）规定了应诉管辖制度：“当事人未提出管辖异议，并应诉答辩的，视为受诉人民法院有管辖。”笔者认为，应诉答辩在内涵及时间上的不确定性，决定了其无法与管辖异议及异议期间进行无缝衔接，应诉管辖并不能从根本上解决上述问题，新的民诉法应当以能与管辖异议及管辖异议期间进行很好对接的无异议管辖取代草案中的应诉管辖。

　　无异议管辖更契合我国程序体系

　　所谓无异议管辖，是指当事人未在法定期间提出管辖异议的情况下，受诉法院取得管辖权，而不论受诉法院在实质法律关系上是否具有管辖权。

　　相比于无异议管辖，应诉管辖的概念更广为人知，亦为一些国家的立法所明确，如根据日本和我国台湾地区“民事诉讼法”的相关规定，被告不抗辩法院无管辖权而为本案言辞辩论者，法院有管辖权。但是，应当看到，在这些国家和地区的立法中，并无独立的管辖异议期间，而是将应诉时间看做是提出管辖异议的时间。无异议的重要标志就是应诉，而应诉即意味着无异议，很显然，此种情况下的应诉管辖基本等同于无异议管辖。

　　但我国的情况与上述国家与地区的情况，存在明显不同：（1）我国只有提交答辩状的期限，并无应诉答辩的期限，当事人的应诉答辩可以在判决之前的任何时间提出。（2）我国规定的管辖异议期间即为提交答辩状的期间，很显然，应诉答辩时间与管辖异议期间之间会存在时间差，无法在时间上进行先后的无缝对接，客观上为产生现行民诉法的同样问题提供了时间上的可能：比如，在当事人未提出管辖异议，亦未应诉答辩时，法院的管辖错误如何处理等？（3）在我国，应诉答辩的内涵不确定，何为应诉、何为答辩，无法确定，自然也无法据此准确认定何种情形下可以成立应诉管辖。

　　由此可见，在我国现有诉讼体系下，应诉管辖与无异议管辖是两个具有明显区别的概念。相比于应诉管辖，无异议管辖可以更好地解决我国现存的问题：在当事人不提异议的情况下，法院取得管辖权，不再考虑当事人应诉答辩与否，在诉讼程序之初就确定管辖，不仅保证了诉讼程序在正当、合法的管辖权基础上运行，而且避免了因实质法律关系上的管辖权错误而致使程序回归原点事件的发生，保证了管辖权异议期间届满之后的诉讼程序的安定性。

　　无异议管辖的法律设定

　　无异议管辖制度是一项新的程序制度，其核心是不存在合乎法律要求的管辖异议，因此，法律在设定无异议管辖制度时，应当围绕“无异议”展开。

　　1.无异议的主体仅限于被告 无异议的主体，应当是指那些可以提出管辖异议而未提出管辖异议的主体。对于哪些人可以提出管辖异议，民事诉讼法笼统规定：“人民法院受理案件后，当事人对管辖权有异议的，应当在提交答辩状期间提出。”我国的当事人既包括原告，也包括被告，甚至还包括第三人。但从法律规定的语义内涵与异议制度设计的基本目的来看，享有异议权的，应当仅限于被告（包括共同被告），原告仅于法院主动移送管辖权时享有异议权，这是因为：（1）原告在起诉前，应当审慎选择管辖法院，如果再在答辩期间内赋予原告以管辖异议权，很显然是以程序的反复和浪费来为原告不慎重的选择行为买单，亦有违诚信和禁反言的原则；（2）原告选择法院——被告提出异议这一模式，体现了原告与被告在管辖确定中的平衡，如果在原告的选择优势之后，再次赋予其与被告一样的异议权，势必打破原、被告之间的平衡。

　　2.无符合要件要求的异议 现行民事诉讼法规定了当事人的管辖异议权，对异议的内容并无特别规定，但这并不意味着当事人的任何异议均可以成为一个有效的管辖异议，毕竟管辖异议会引起一个相对独立的审理程序，且该异议也是法院审理的方向和中心，如果异议过于随意和缺乏实质内容，就可能异变为当事人玩弄程序的手段，法院的审理亦会因为缺乏实质内容而流于形式，使审理程序成为走过场。因此，需要对异议设定一定要件要求，但过于严格的异议条件，又会提高异议的门槛，影响被告管辖异议权的行使，打破原、被告之间的平衡，所以，异议的构成要件应当在宽、严之间保持一个适当的度。通常来说，只要异议在形式上表达出被告的要求和基本理由即可：必须说明异议的相应理由，没有适当理由支持的异议，只是“无理”说明，不具备审理价值；指明有管辖权的法院，这不仅表示当事人根据所示理由得出了结论，亦明确表达了当事人在管辖异议程序中的诉求，法院无法审查没有诉求指向的异议。这两个要件是构成一个可审理异议的最基本条件，它既表明了当事人提出异议的慎重，亦为法院审理管辖异议案件提供了争点和方向。

　　3.无异议管辖只能适用于地域管辖 地域管辖与级别管辖、专属管辖不同，其主要功能在于向同类别法院之间分配案件。地域管辖中涉及到的不同法院，组织架构及审理程序基本相同，从理论上讲，除了处于不同地域这一点差别之外，其他方面区别不大。因而，有学者认为，地域管辖与审理的公正性并没有关系，涉及的仅仅是程序的正当性问题，即是否体现了当事人平等，表现为原告与被告的衡平问题（其中并涉及到当事人的心理感受）。因此，地域管辖可以通过当事人的程序行为予以变更，适用无异议管辖。级别管辖与专属管辖具有较强的职权色彩，侧重点在于不同类别法院之间的职权划分，属于管辖中的强行性规定，只能通过法定的法院指令改变，不允许通过当事人的某种程序行为实现变动，因而不能适用无异议管辖。

　　4.法定期间内无异议 从逻辑关系上讲，判断有无管辖异议的基准时间应当为可以提出管辖异议的时间，只要被告在法律规定的期间内没有提出管辖异议，那就是无异议，唯有如此，“有”与“无”之间方能在时间上获得逻辑周延，才不会在两个制度的前后衔接中留下时间空隙，方可避免法律适用上的时间漏洞。总之，无论具体时间怎么设定，管辖异议期间与无异议期间一定要相互衔接、相互匹配，否则必然会出现程序上的时间漏洞。我国现行法律将提交答辩状的期间确定为管辖异议期间，与此相对应，新的民事诉讼法应当同时将提交答辩状的期间作为无异议管辖成就的法定期间，当事人未在提交答辩状期间内提出管辖异议的，即为无管辖异议，可以成就无异议管辖，法院获得案件的管辖权。

　　与无异议管辖相配套的程序设置

　　1.法院对管辖错误的告知义务 在不存在无异议管辖制度的情况下，出于未来程序稳定的考虑，法院往往会将管辖错误的案件予以移送。但是，有了无异议管辖制度之后，可能会使法院产生惰性，不再主动采取移送措施，而是根据当事人是否提出管辖异议，分别处理，如果当事人提出管辖异议，则移送管辖；如果当事人不提管辖异议，则根据无异议管辖取得管辖权。因此，有观点认为，法院对发现的管辖错误，有义务告知当事人，由其选择是否提出管辖异议，否则，不成立无异议管辖。德国民事诉讼法就有此规定：初级法院在事务管辖或土地管辖两方面都没有管辖权时，应在本案辩论前将此点向被告指出，并告之经不责问而进行本案辩论，可以发生受诉法院的管辖权。

　　笔者认为，法院在发现管辖错误时，应当主动告知被告，并同时提醒被告不提出异议的法律后果，因为，管辖错误毕竟是错误，作为审判机关的法院，不能无视已发现的程序瑕疵，否则有损法院的审判信誉。但是，如果发现管辖错误就移送，在复杂化程序的同时，亦可能有损当事人的意愿，通过告知当事人，让其在成立无异议管辖与移送之间进行选择，则可以较好地平衡各方的程序利益关系，亦不违背程序的基本规则。

　　2.对冒失提出管辖异议的规制措施 如果不在法定期间内提出管辖异议，就可能成就无异议管辖，使实质错误的管辖在程序上变成合法、正当的管辖，有些当事人可能会出于担心而冒失提出管辖异议。为减少因无异议管辖制度所造成的乱提管辖权现象，必须采取一定的措施对管辖异议进行规制，比如，管辖异议案件应当预先交纳一定诉讼费用，如果管辖异议成立，则予以返还；如果管辖异议不成立，在不返还预交费用的同时，还可以要求异议方赔付对方当事人在管辖异议程序中的支出，必要时还可对异议当事人进行民事罚款。


　（作者单位：最高人民法院、中国人民大学法学院）