您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律论文 »

浅谈诉的选择性合并/江晓春

时间:2024-07-01 11:21:18 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9659
下载地址: 点击此处下载
               浅谈诉的选择性合并
                   ——从一起农村损害赔偿案件展开

  当一个侵权事实可能符合数个法律规范,从而可能适用不同的法律规范而产生数个法律关系,继而有数个不同的请求权,面对这些竞合的请求权,被侵权人如何来维护自己的权益?依照目前的法律规定,被侵权人只能择一行使;但当单个侵权人的赔偿(履行)能力有限时,被侵权人可否进行选择性合并,即同时向所有的侵权人行使请求权?本文试从一起农村劳务损害赔偿案件出发,以民事诉讼合目的性转向为视角,谈谈在实现民事诉讼目的的前提下,将提起民事诉讼的权利还给原告,通过诉的选择性合并来解决请求权竞合问题的构想。

  一、请求权竞合时面临选择的困境

  当人们的权利受到了侵害,就急需要得到弥补。法院和法官既要防止出现当事人诉求无法实现的现象,又要让当事人消弭矛盾,放下包袱,从纠纷的麻烦和负担中解脱,面向未来、重修旧好,构建和谐的行政、经济和社会关系。

  案例 :2010年7月,农民林某因自家林业生产需要,就与单某达成了一份口头协议,约定由单某负责请人砍伐杉木,砍下来的杉木每立方300元,按立方数由林某支付工资。在砍伐过程中,单某邀请了兰某等人一起上山做事,双方约定共同砍伐、利润均分。当月3日,单某、兰某等人乘坐朱某的出租车进山做事,说好了每人支付费用20元。在上山过程中,朱某的出租车与迎面而来的阳某的货车发生碰撞而不慎翻入山沟,导致兰某死亡。后来,交警认定,朱某与阳某在此次事故中应负同等责任。兰某家人在悲痛之余,将单某、林某、朱某、阳某一起告上了法庭,要求赔偿兰某死亡赔偿金等损失共计30.5万元。

  面对兰某家属的起诉,立案庭在审查后,认为本案中至少有三个法律关系:林某是杉木砍伐作业的发包方与受益人,与单某达成了口头协议,与单某等人构成了劳务承揽法律关系;单某邀请兰某等人一起做工,单某与兰某构成了个人合伙法律关系;兰某是在乘坐朱某的出租车时死亡的,朱某与兰某构成了运输合同法律关系;交通事故是因朱某与阳某的驾驶不当引起的,双方负同等责任,阳某又与兰某构成了侵权法律关系。本来,兰某家属只能依据上述法律关系择一向法院提起诉讼,但兰某家属因没有这方面的法律意识,在他们朴素的小农意识里,多一个被告承担,自己的损害将更能得到补偿,又因经济条件差请不起律师,就同时向这几个被告提出了请求赔偿。

  对立案与否,立案庭法官没有找到相关的法律,但根据最高法院相关的司法解释 认为,因为上述法律关系不同,原告可以选择两者之中有利于自己的一种诉因提起诉讼,但当事人不得就同一法律事实或法律行为,以不同的诉因分别或同时提起诉讼。因此,上述不同的法律关系不能在同一个案件中合并审理,原告只能选择其中的一个法律关系主张权利,在法院判决之后,不论其是否获得赔偿,都不能再对其他的义务人提起赔偿请求。

  在立案庭法官进行了法律释明之后,兰某家属选择了他们认为的雇主单某进行了起诉,要求单某作为雇主单独承担赔偿责任,而保留向发包方林某、出租车司机朱某和货车司机阳某索赔的权利。

  案件移交给民事庭进行了审理,通过到实地进行了调查、发现:发包方林某因为家里没有劳动力不足只好将自家的杉木砍伐承包出去,虽然经济上不宽裕,但在兰某出事后,主动赔偿了1万元。单某出面签订了杉木砍伐口头协议,然后与兰某一起去做事,整个砍伐过程都是由兰某指挥、施工。单某并非完全意义上的雇主,从中并没有多受益。单某和兰某多次合作从事砍伐作业,相处关系较好。而朱某与阳某均是当地的农民,所驾驶的出租车与货车都是“黑车”,即没有参加年检、没有投保,每年的收入也仅仅能够维持生活。

  一审法院认为,单某与兰某是合伙关系,兰某是在从事合伙事务中不幸遭遇车祸死亡的,因此,单某作为合伙人应当对兰某的死亡承担一定的补偿责任,故判决由单某承担35%的补偿责任。兰某家属不服,提出上诉。二审法院审理后认为,兰某家属未明确表示放弃发包方林某、出租车司机朱某和货车司机阳某承担赔偿的权利,故漏列了当事人,于是裁定发回重审。对于雇员受到第三方伤害的赔偿问题,《侵权责任法》没有作出明确规定,虽然《人身损害赔偿解释》第11条做出了规定,但对于受害人如何行使请求权,司法实践中有不同的理解。通常的做法是,受害人可以选择雇主承担责任,也可以要求第三人承担赔偿责任,但因为雇主的责任和第三人侵权行为在法律关系和性质上的不同,受害人享有两个的权利不同,雇主和第三人的过错归责原则也不相同,因此受害人应当分别请求,而不能同时请求。

  依据上述法律规定,一审法院法官的做法并没有错,但兰某死亡后,其家属在经济、精神上都遭受到了巨大的损失,如果在经济上还得不到相应的补偿,情绪更加激动,本来自己起诉的是三个被告,是一审法院立案法官要求自己只能告一个被告的,于是对法院的抗拒心理更加严重。一方面没有实现社会的公平正义,另一方面,兰某家属也必将与几位被告之间产生持续不断的纠纷。

  依法立案和审理的结果,却是遭到了当事人的不满意,遭到了上级法院的发回重审。那么在重审阶段,能够允许兰某同时起诉林某、单某、朱某和阳某吗?如果同时起诉且受理的话,又如何来划分他们之间的法律责任?兰某家属受到的损害,应当通过什么样的方式来得到最好的弥补呢?

  二、法律的规定与当事人的诉求中间有一堵墙

  请求权竞合,却不得不进行选择,法官在当事人的迫切诉求与法律规定的矛盾之间陷入了一种左右为难的困境。请求权竞合,是指一个自然事实或生活事实,符合多个法律构成要件,从而产生多个请求权,而这些请求权的目的只有一个。 尤其是当前一些农民法律意识淡薄,又因为经济原因聘请不了专业律师,也不可能要求每个农民都成为法律专家。请求权竞合,农民却不懂得怎么选择,更由于单一的选择可能会无法获得全部赔偿而不愿意选择。

  在农村劳务损害赔偿案件的审理过程中,经常可以遇到像上述案例这样的情况,即被侵权人受到了伤害,侵权人之间可能分别存在着雇主责任(替代责任)与直接侵权责任,也可能存在着补偿责任与间接侵权责任 ,这些法律责任的法律性质不同,依法不能叠加而只能取其一;这些行为也并不构成共同侵权行为或共同危险行为,因而不能承担承担连带责任。但是,如果侵权人既不能单独承担赔偿责任,又不能承担连带责任,那如何来划分赔偿责任?虽说农民在某种程度上为了生活和生产需要也需要聘请或选任工人,但却不同于正规的企业和行政事业单位,其经济基础薄弱,自身的抗风险能力低,一旦出了事故,不但生活和生产受到严重影响,还要承担难以承受的赔偿责任。另外,农民也不具备鉴别所聘请或选任的人是否具备相关从业资质的能力,对工人的聘请或选任上存在随意性,且雇请的多数是熟人、邻居或亲友,更谈不上为所雇用的人购买工伤保险等。在山区,由于山高路远,特别是一些偏辟的地方,交通管理工作也没办法完全到位,一些农民自购了车辆从事客运或货运,这些车多数是已经报废或即将报废的二手车,没法进行年检、投保,所获得的收入却仅仅够维持生活。

  如果被侵权人只能向某单一侵权人单独提起赔偿损失诉讼,将不可能得到充分的赔偿;也不能因为赔偿而造成某个被告倾家荡产,而且这些农民都是世代相邻,“低头不见抬头见”,更不能因此而结下冤仇。受害人总是希望法院能对案件给一个明确的说法,最大限度地满足自己的诉讼请求,然而,法律不可能为所有案件提供明确的答案,而常常提供多种可能性。况且,有些案件的裁判还没有明确的法律依据。被侵权人所受的损害和农民承受能力的薄弱之间的矛盾,严格依法判决与现实生活之间的冲突,超越法律突破法律的框架与法律的稳定性之间的平衡,通常让法官感到心有余而力不足。

  在学理上,我国传统的诉讼标的理论认为,诉讼标的的识别标准是原告在实体法上享有多少个请求权,有几个请求权,就有几个诉讼标的,而不考虑请求权竞合的情况。这样的话,每个案件中只能有一个诉讼标的,因此对不同的请求权不能合并审理。其缺陷主要是:“增加当事人讼累,增加法院的案件,减损民事诉讼之功能,使得一个案件可能有几个判决并存。” 而新诉讼标的的识别标准认为,应当把诉的声明和案件事实作为识别标准,如果诉的事实理由和诉的声明只有一个,不管在实体法上享有多少个请求权,诉讼标的也只有一个。就给付之诉而言,基于不同的法律事实和实体法上不同的请求权,主张同一给付目的,应属于同一诉讼标的。 这样,如果在一个案件中,不论请求权的多少,只要是同一个给付目的,就可以围绕不同的请求权合并审理。

  在立法中,《合同法》第122条对违约责任和侵权责任竞合时,做出了规定,当事人只能择一行使。这一模式被学者称为“选择消灭”模式,即不论当事人选择哪种救济方式,另外一条救济的途径将大门紧掩。 尽管相关法律没有明确地规定,对类似请求权竞合时可以类推使用,但实际操作和学术界都普遍认同了这一规定。然而,《合同法》的这一规定,却并不是尽善尽美的。

  首先,根据这一规定,受损害方只能在基于违约的请求权和基于侵权的请求权之中择其一行使,不能同时主张,也不能先后主张,更不能分别主张。这是建立在原告具有非常丰富的法律知识、所主张的对象履行能力非常强大的基础上,原告只要通过一次选择和一次诉讼之后,其请求权就可以得到充分的满足,当然就无须再主张其他的请求权。

  其次,《合同法》毕竟只是一部部门法,对发生范围及其广泛的请求权竞合难以进行恰当的规范和处理。 从实体法上强行作出择一性选择固然能够彻底解决这个问题,但这种方法却是以牺牲当事人权利保护为代价的,同时也与诉讼中的诸多审判的基本原则相悖。

  再次,这一规定也违反了“你给我事实,我给你法律”的法官知法原则。我国是成文法国家,法官并不受制于当事人的法律观点,当事人尤其是农民不可能是法律专家,提起诉讼的都是生活事实,而非经过法律评价的要件事实,法官必须就这些生活事实审查所有可能适用的法律规范,识别可以适用的法律构成要件,最后得出对应的法律效果。

  法律的规定与当事人的诉求中间好比有一堵墙,它决定着哪扇门开与否,只是位置不同而已。“法律的目的是调停,经常是减弱冲突,即使有加重冲突的话也很少。大多数制定法都代表了妥协,而且多数法律冲突都是在法庭外和解的,法官在他们的判决时努力减少而不是增加社会压力。” 为了实现法律的目的,法官不得不在法律与现实的冲突之间寻找一种妥协。

  三、以选择性合并作为请求权竞合的解决方法

  民事诉讼各项具体制度的构造与运作,都要在民事诉讼目的的统领下展开。请求权竞合问题的解决也不例外。现代民事诉讼中充满了各种诉讼价值观的冲突,在各种冲突的价值观念中找到平衡点,兼顾当事人实体利益和程序利益,赋予当事人充分的程序选择权,从而实现民事诉讼的目的。 由过去的单纯维护社会秩序向追求当事人实体利益和程序利益两种价值进行转向,既反映了我国在观念上从义务型社会向权利型社会的转变,反映了从一味强调国家和社会公共利益、漠视公民个人利益到逐步承认与尊重公民个人利益的转变,反映了从重实体轻程序向不仅重视当事人实体利益,同时也重视当事人程序利益的立法与司法观念的转变。

  在民事诉讼目的转向的大前提下,“定纷止争、案结事了”成了民事审判最高的追求目标。当事人提起诉讼的目的就在于保护权利,恢复秩序,解决纷争。然而,立法总是滞后,更让法官在当事人的诉求和法律规定的冲突之间左右为难,在冲突中寻找一种恰当的方式,既能够最大限度地化解民事纠纷,又能够最大限度地提高诉讼效率;做到既不违反法律的规定,又满足当事人的诉求,是摆在人民法院面前的一道永恒的课题。尽管通过完善立法,加强司法,但民事审判的决断却永远充满了矛盾性。 这是因为,立法具有妥协性、语言表达具有局限性、社会发展具有动态性,诸如此类的原因使一些法律规范晦暗不明、模棱两可、词不达意或者留下许多空白。 而现实生活与法律规定或立法的初衷总是存在着相当大的差距,民事审判必须依照法律的规定来进行,在裁判中,既要保持稳健又要发挥能动性,既要维护稳定性又要坚持与时俱进,这种矛盾将伴随着司法的进程。出于法律存在漏洞或法律的原则性、滞后性,法官又必须对案件做出裁判,因此,不得不启动利益衡量。

人大代表建议、政协委员提案办理工作规则

浙江省政府办公厅


人大代表建议、政协委员提案办理工作规则
浙江省政府办公厅



根据《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中国人民政治协商会议章程》和国务院有关规定,为了认真、准确地办理人民代表大会代表对政府工作的建议、批评和意见(以下简称建议)和政协委员的提案,以监督和改进政府工作,更好地为改革、开放和
建设服务,在总结两年试行实践的基础上,结合我省实际情况,特制定本规则。
一、人大代表建议是履行宪法、法律赋予的职责,代表人民管理国家事务的具体体现;政协委员提案是履行政治协商、民主监督的重要形式,也是他们参政、议政的法定形式。办理建议、提案是我国健全民主、法制建设的重要组成部分,实现人民群众行使民主权利的一项重要措施,是
各级人民政府义不容辞的职责。政府全体工作人员必须摆正国家主人和人民公仆的关系,正确处理办理建议、提案工作与发扬民主,接受监督,做好政府工作的关系,自觉尊重代表、委员的民主权利,真心实意地为代表、委员服务。
二、人大代表建议,是指在人代大会期间,代表用书面形式对政府工作提出的建议和经人代大会主席团确定改作建议处理的代表议案,以及人大代表与政府(部门)领导同志座谈,对政府工作提出的需要书面答复的建议。
三、政协提案,是指参加政协的单位和个人对政府工作和人民群众关心的问题,以书面形式,经所属政协提案委员会审查立案,以组织名义提请政府(部门)办理的建议、意见和批评。
四、办理人大代表建议、政协委员提案,是政府(部门)的一项重要工作,应列入重要议事日程。实行归口处理,分级负责的原则。涉及重大方针政策和群众利益的重大事项,由业务主管部门研究提出处理意见,报本级政府审定后答复代表或委员。属于一般性的业务工作问题,由业务
主管部门或下一级政府处理,直接答复代表或委员。
五、各承办部门在人代大会、政协会议闭幕后,主要领导要及时召开办公会议研究,对收到的建议和提案提出处理原则和要求,拟订办理计划。对重要的问题,领导必须亲自动手,走访代表、委员,调查研究,按照党和国家的有关方针、政策,认真办理。凡是有条件解决的,要尽快予
以解决;因条件限制一时难以解决的,应努力创造条件,逐步解决;确实解决不了的,要说明情况,取得谅解。在办理中,要组织1—2次检查,务必做到件件有着落,事事有答复。全部办完后,举行一次座谈会,征求意见,总结工作。
六、各承办部门(单位)的办理工作必须有一位领导分管,由办公室负责抓总,指定专人具体管理,建立岗位责任制,并列入岗位目标考核内容。对收到的建议、提案,应逐件编号、分类、登记,提出拟办意见,经领导审示后,及时转办,急事急办。总的要求,所有建议、提案,务必
在当年10月底前办理完毕。承办10件以下的单位,要求在三个月内办理完毕。对涉及面广、难度较大,在规定时间内难以办结的,经上级交办部门同意,可适当延期,并向建议、提案人说明情况,但最迟不得超过11月底。
七、对涉及几个部门的建议、提案,主办部门要主动与会办部门协同处理,并履行会办手续。会办部门要密切配合,认真处理,保证办理质量。对于不属于本部门职权范围会办的,应在收到后10天内,说明理由,退回主办(或交办)部门重新转办,不要自行转送其他单位。
八、承办部门(单位)对建议、提案办理后,要及时答复代表或委员。凡由政府部门形成文件的问题,应与文件下达同步答复。答复行文应符合下列要求:
(一)对建议、提案提出的每一个问题,必须有针对性的逐一答复。
(二)答复要以事实说话,入情入理,文字简洁明了,用语谦逊。
(三)有几位代表或委员附议的,答复件必须逐一分送每一署名的代表或委员。
(四)多件同一内容的建议或提案,可以统一答复,分送每一署名的代表或委员。
(五)答复件须由本部门(单位)办公室把关,经主管领导审签,报省政府办公厅审阅同意后(一般应在10天内审阅完毕退回),由本部门以“提”字编号行文盖章答复代表或委员。同时分别抄报省政府、省人大常委会办公厅或省政协提案委员会各三份,抄送代表或委员所在的市(

地)人大或政协(工委)办公室一份。
(六)答复件要按规定格式拟文、编号、打印、盖章。发文时给每件建议、提案的领衔人随寄《征询意见表》,征求对办理结果的意见,以求沟通情况,改进工作。对答复不满意的,必须重新研究答复。
(七)答复件底稿,连同建议、提案原件和有关办理材料,每年要装订立卷归档,以备查考。
九、全国人大常委会、国务院、全国政协交办的建议、提案,由省政府办公厅办理并行文答复代表或委员,同时分别报国务院、全国人大常委会或全国政协办公厅各三份。如需交由下一级政府或主管业务部门办理的,办理结果须报省政府办公厅处理并行文答复。
十、承办部门承办建议、提案在10件以上或承办件数少而办理质量较好的,在办理完毕后,即写出办理工作总结报告,报省政府、省人大常委会办公厅或省政协提案委员会。
十一、省政府办公厅是处理建议、提案的总归口部门,其职责除了第八条第五项和第九条规定的以外,还应承担:
(一)及时召开交办会议,向有关承办部门准确分转人大、政协交办的代表建议和委员提案。
(二)参加并组织承办部门,在人代大会和政协委员全体会议期间,做好代表建议和委员提案的分类登记工作或当场处理答复。
(三)督促、检查承办部门的办理工作。
(四)协助、配合承办部门对重要问题的协调处理。必要时,可组织综合性调查研究,或由领导出面采取专访、约见、座谈等形式直接与代表、委员见面,进行民主协商,提出处理方案,报请省政府常务会议或办公会议研究处理。
(五)向省政府和省人大常委会办公厅、政协提案委员会报告办理工作情况。
(六)总结、评选、表彰办理工作先进单位和个人。
(七)走访代表、委员,征求对承办部门的意见。
十二、本规则从一九九一年四月一日起实施。
各市、县(区)人民政府、地区行政公署可参照本规则执行。
附:人大代表建议和政协委员提案答复办文格式
人大代表建议、政协委员提案处理征询意见表格式

浙政办提〔1991〕 号

对省 届人大 次会议杭第 号建议的答复

代表:
您提出的关于 的建议收
悉,现答复如下:


(印章)
一九九一年 月 日
抄报:
抄送:
联系单位: 电话:
注:建议、批评和意见的答复件应写明“地区”编号。如杭州,即写杭某
号;议案改作建议的答复只写议案编号。
浙政办提〔1991〕 号
对省政协 届第 次会议第 号提案的答复
委员:
您提出的关于 的提案收
悉,现答复如下:


(印章)
一九九一年 月 日
抄报:
抄送:
联系单位: 电话:
人大代表建议、政协委员提案处理情况征询意见表
------------------------------
|建议提案 | |答复单位| |
|编 号 | | | |
|-----|----------------------|
|答复是否 | |
|满意或基 | |
| 本满意 | |
|----------------------------|
|对答复还有什么意见: |
| |
| |
|----------------------------|
|代表或委员| |电 话| |
|签 名| |号 码| |
|-----|----------------------|
|通讯地址 | |邮政编码| |
------------------------------
注:1、此表由承办单位答复时附寄给领衔 年 月 日
代表或委员;
2、代表或委员填写此表后,请寄答复单位;
3、承办单位收到“征询意见表”后,即复印分送省人大常委会、省政府
办公厅或省政协提案委员会。



1991年3月26日

国务院关于贯彻实施《中华人民共和国立法法》的通知

国务院


国务院关于贯彻实施《中华人民共和国立法法》的通知


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
《中华人民共和国立法法》(以下简称立法法)已于2000年3月15日经九届全国人大第三次会议通过,将于今年7月1日起施行。这是我国社会主义民主与法制建设的一件大事。全面、正确地贯彻实施立法法,进一步加强政府立法工作,提高政府立法工作质量,维护社会主义法制统一,既是有关地方人民政府和国务院各部门的一项重要职责,也是政府法制建设的一项重要任务。有关地方人民政府和国务院各部门对立法法的实施都要高度重视,切实做好各项实施工作。为此,特作如下通知:
一、充分认识贯彻实施立法法的重要意义,认真做好立法法的学习、宣传、培训工作。立法法是关于国家立法制度的重要法律,对于健全国家立法制度,规范立法活动,完善有中国特色社会主义法律体系,推进依法治国、建设社会主义法治国家进程,具有重要意义。政府立法工作是国家立法活动的重要组成部分,关系政权建设。立法法的制定与施行,对于从制度上保证政府立法工作质量,维护社会主义法制统一,必将发挥积极作用。有关地方人民政府和国务院各部门的工作人员特别是领导干部,都要从贯彻依法治国基本方略、全面推进依法行政的高度,充分认识贯彻实施立法法的重要意义,带头学习立法法,深刻领会其精神实质,熟悉自己应当履行的职责,转变与立法法精神不相适应的思想观念,扎扎实实地做好贯彻实施立法法的各项工作。当前,有关地方人民政府和国务院各部门,要结合本地方、本部门的实际,制定学习、宣传、培训和贯彻实施立法法的具体工作方案并认真组织实施。
二、深刻领会立法应当遵循的原则,并以此指导政府立法工作。立法法进一步明确了立法应当遵循的原则。做好政府立法工作,必须全面、准确地理解和把握这些原则。
政府立法工作遵循宪法的基本原则,必须以经济建设为中心,服从并服务于改革、发展、稳定的大局,促进社会生产力的发展;必须以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导,通过立法程序把集中体现人民共同意志和根本利益的党的路线、方针、政策变成法律法规,成为国家意志,作为全社会都必须普遍遵循的活动规范、行为准则;必须有利于巩固和完善社会主义制度;必须体现党中央、国务院关于改革与发展的决策,使立法进程同改革进程相适应,既要坚持改革方向,又要符合当前实际情况。
政府立法工作维护社会主义法制的统一和尊严,就要严格依照法定职权、法定程序,不得超越职权、违反法定程序。地方立法工作、部门立法工作都是对国家立法工作的补充,法规、规章是国家统一的法律体系的组成部分。起草法律、法规、规章,要从国家整体利益出发,从人民的根本利益出发,做到行政法规不得同宪法和法律相抵触,地方性法规和规章都不得同宪法、法律、行政法规相抵触,规章也不能互相矛盾,“打规章仗”。
政府立法工作坚持全心全意为人民服务的宗旨,关键是要把维护最大多数人民的最大利益作为出发点和落脚点,正确处理人民的全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系。要坚持走群众路线,广泛听取意见,特别要重视基层群众、基本群众的意见,集思广益,多谋善断。在立法工作中要保障人民群众通过多种途径参与立法活动。
政府立法工作从实际出发,首先要从我国处于社会主义初级阶段这个最大的实际出发。要处理好方方面面的关系,既要符合全局的需要,又要考虑不同地区的实际情况;既要符合长远的发展方向,又要切合当前的实际。要科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、行政机关的权力与责任。要通过立法促进政府职能切实转变到经济调节、社会管理和公共服务上来,实现政企分开。要按照精简、效能、统一的原则,合理调整、确定部门职权划分。在规定行政机关权力的同时,也要规定它的责任,做到权责一致。行政机关只要能把该管的事管住、管好,办事手续和程序应该越简单越好,以方便基层,方便老百姓。
三、政府立法工作要符合立法法规定的权限。依照立法法的规定,国家基本的政治、经济等制度,应当通过制定法律加以规定。对属于全国人大及其常委会专属立法权的事项,除国务院根据全国人大及其常委会的授权,可以对其中的部分事项先制定行政法规外,地方和部门一律不得作出规定。根据中央有关决定的精神和有关法律的规定,货币的发行、基准利率的确定、汇率的调节和主要税种税率的调整等属于中央宏观经济调控的事项,统一的市场活动规则以及对外贸易和外商投资的法律制度等,都是需要由中央统一规定的,地方不得规定。除全国人大及其常委会专属立法权事项和只能由中央统一规定的其他事项外,在国家制定法律或者行政法规前,有关地方可以先作规定;在国家制定法律或者行政法规后,有关地方的相应规定同法律、行政法规相抵触的无效,应当及时予以修改或者废止。
依照立法法的规定,省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府以及国务院部门可以制定规章。国务院部门规章规定的事项,应当是属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项,包括在国务院规定的职权范围内需要在全国范围内统一执行的事项;对各地方可以根据当地实际情况分别规定的事项,国务院部门不宜也不必作统一规定。
四、政府立法工作要遵循立法法规定的程序。依照立法法的规定,行政法规由国务院组织起草;国务院有关部门认为需要制定行政法规的,应当向国务院报请立项。国务院通过年度立法工作安排,可以确定列入计划的立法项目分别由一个部门或者几个部门具体负责起草工作,也可以由国务院法制办起草或者组织起草。国务院各部门提出立法建议,都要按照党中央、国务院的总体工作部署,区分轻重缓急,确保重点、兼顾一般。凡是改革实践经验还不成熟,各有关方面的意见分歧较大,党中央、国务院对有关重大问题尚未作出决策的,不宜急于报请立项。列入计划的立法项目,不论确定由哪个部门承担起草工作,国务院法制办都要加强指导、协调;具体承担起草工作的部门都要从实际出发,广泛听取意见;对起草过程中遇到的矛盾和问题,要多与有关部门沟通、商量,密切配合;有原则性的不同意见,要及时按照规定程序报请国务院领导同志决定;完成起草工作并报国务院后,统一由国务院法制办审查、修改,直接报国务院决定。有关地方人民政府起草地方性法规、制定规章,国务院部门制定规章,都要按照上述要求办事,注意克服地方保护主义和部门保护主义,全面、准确地贯彻执行党的路线、方针、政策。
为了保证规章的质量,有关地方人民政府和国务院部门制定规章,都要符合法定程序。根据立法法有关规定的精神,规章应当由有规章制定权的地方人民政府或者国务院部门组织起草,可以确定由一个单位或者几个单位具体承担起草工作,也可以由政府的或者部门的法制机构起草或者组织起草。起草规章应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式,广泛听取有关机关、组织和公民尤其是基层组织、基层群众的意见。确定一个单位或者几个单位起草的,政府的或者部门的法制机构要加强对起草工作的指导、协调;起草工作完成后,起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送政府的或者部门的法制机构对草案进行统一审查、修改,由法制机构直接向本级政府或者本部门提出审查报告和草案修改稿。
五、加强法规规章备案审查工作力度,维护社会主义法制统一。有关地方人民政府和国务院各部门都要依照立法法和《法规规章备案规定》的规定,严格报送规章备案。根据立法法有关规定的精神,国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为地方性法规、规章与行政法规相抵触的,地方性法规、规章之间相互矛盾的,或者规章有违反上位法规定、超越权限、违反法定程序或者不适当情形的,可以向国务院书面提出进行审查的建议,由国务院法制办进行研究、提出处理意见,依照法定权限和程序办理。国务院法制办要加大法规规章备案审查工作力度,努力探索做好备案审查工作的新路子、新办法。各地方、各部门也要依法建立健全规章和规范性文件的备案审查制度,切实解决“依法打架”问题。
维护社会主义法制统一,要求各地方、各部门严格遵循法律、行政法规的解释权限和程序。依照立法法和1981年6月10日全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》的规定,法律的立法解释权属于全国人大常委会;不属于审判和检察工作中的其他法律如何具体应用的问题,由国务院及主管部门进行解释。关于行政法规的解释,各地方、各部门要继续按照1999年5月10日《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》的规定执行。
六、通过贯彻实施立法法,把政府法制工作提高到新的水平。立法法关于立法必须遵循的原则、立法权限、立法程序、法律适用和备案等规定,对政府立法工作提出了更高的要求。有关地方人民政府和国务院各部门要通过贯彻实施立法法,进一步规范政府立法活动,提高政府立法工作质量,并以此推动政府法制工作更加全面、准确地体现江泽民总书记“三个代表”的重要思想,使政府立法工作、执法工作和执法监督工作再上一个新台阶。
贯彻实施立法法,进一步加强政府法制工作,必须有一支政治素质和业务素质都比较高的政府法制工作队伍。各地方、各部门都要按照《国务院关于全面推进依法行政的决定》的要求,充分发挥法制机构在政府法制建设、依法行政中的参谋、助手作用,进一步加强政府法制机构建设,努力培养一支政治强、业务精、作风正的政府法制工作队伍。当前,适应贯彻实施立法法的需要,有关地方人民政府和国务院各部门都要高度重视立法工作人员的选拔、培养。有关地方人民政府和国务院各部门的法制机构在贯彻实施立法法中,要当好本级政府和本部门领导的参谋、助手,切实履行职责,做好工作,不辱使命,为加强政府法制建设、全面推进依法行政作出更大贡献。