农村税费改革与税制现代化
（周倍良，清华大学法学院）

自从有了国家，便有税与费。我国古代社会以农立国，税（费）也就成了封建王朝的主要财政来源。“皇粮国税、天经地义”便成了中国千千万万农民身上的一道沉重枷锁。“苛捐杂费猛于虎”、农民不堪重负、身受其害。进入现代，由于历史条件和经济水平的限制，农业税曾一度是我国各级财政收入的主要来源。时至今日，我国仍为世界范围内为数不多的几个对农业征收税费的国家。2005年，伴随着全面取消农业税的浪潮的兴起，这个问题似乎走到了终点，但问题是否就这样简单呢？全面取消农业税是否就“一劳永逸”了呢？农民还要不要征税？怎样征？农村税费改革怎样与税制现代化相结合？这些都是我们需要重新思考的问题。本文试图从税制改革过程中农村存在的问题以及解决途径的角度，来揭示农村税收改革与现代税制的互动关系。
关键词：城乡二元化的税制格局 城乡统一税制 现代税收制度
农业税是我国最古老的税种，它随着历史的发展而不断变化的，如秦汉时期称为“田租、口赋”；唐朝称为“租、庸、调”；后改为“户税”和“地税”；清朝叫做“丁漕”；民国时期称为“田赋”。新中国成立后，按照“发展经济，保障供给”的方针和兼顾国家、集体、个人三者利益的原则，农业税演变成对从事农林牧渔生产、取得收入的单位和个人征收的一种实物税。建国初期曾一度是我国各级财政收入的主要来源，为积累原始资本、建立新中国工业体系发挥了积极作用。然而随着我国经济的不断发展，农业税占整个国家财政收入的比重逐年下降，而这种城乡二元化的税制格局，也严重阻碍了现代农业的发展，导致“三农”问题成为世人瞩目的焦点。90年代伴随着我国市场经济的建立，农业税也吸引了更多关注的目光。党的十六届三中全会明确提出了“创造条件，逐步统一城乡税制”的新思路，要求进一步“完善农村税费改革试点的各项政策，取消农业特产税，逐步降低农业税税率，切实减轻农民负担”。时隔不久，2004年中央“一号文件”又进一步提出“有条件的地方，可以进一步降低农业税税率或免征农业税”，引发世人对农业税的关注。２００５年新春伊始，在一些发达省份的带动下，一场全面取消农业税的革命拉开。到目前为止，全国已有２５个省、自治区、直辖市宣布取消农业税。其他省也将采取相应的措施。
随着我国国民经济持续快速增长，中央和地方财力显著增强，地方已经有能力给农民更多实惠，因此此次全面取消农业税实乃水到渠成之举。取消农业税，对农民权益的保护意义重大。我国改革率先从农村突破，并以磅礴之势迅速推向全国，取得了举世瞩目的伟大成就。但随着改革的进程，“三农”问题却越来越突出。“三农”问题是在转轨时期，旧体制保留有余而新体制跟进不足所造成的，“三农”问题的核心是农民权益的保护问题。过去计划经济对农村产生的是到村到组、到边到角的影响，计划经济的管理方式延伸到农村社会的各个角落，如果根除计划经济的思维方式和管理方式，农村中存在的问题几乎都可以迎刃而解；农产品购销政策的改革、户籍改革和三提五统的取消等充分证明了这一点。农村改革最根本的是要给予农民完整的权益保障。现实阶段，取消农业税是从大局观的高度和政策选择的角度考虑和解决农民权益的保护问题，对农民权益全面长期的保护（尤其是相关的土地权益）和农村市场化的进程将会产生深远的影响。取消农业税，对基层政府职能转换意义重大。由于农业税的特定征收对象和现行农村的治理特点，只要农业税存在下去，基层政府与农业税的征收行为始终会难解难分地纠结在一起。而且某些基层政府把农业税的征收演化成了竭泽而渔式的恶性“收、养”机制，这不利于基层政府职能的转换。农业税的取消无形地剥离了基层政府不规范权力的又一依仗，基层政府的行政行为将会逐步得到规范，有利于改善干群关系。同时，取消农业税，对解决农民负担和农民增收意义也很重大。
需要正视的问题
一举取消延续几千年的“交皇粮”政策，农民可谓欢欣鼓舞，对于推进农村现代化建设和完善我国税收制度都有着深远的意义。但问题是否就这么简单，取消农业税，是否就真的等同于农民负担完全减轻？取消农业税是否就像有的人所称的那样“农民从此不用再缴税了”吗？在全面取消农业税的大跃进中，我们的中央财政和地方财政做好准备了吗？笔者认为需要全面而长远地看待这个问题。既要看到我国农村的现状，又要将其放到现代市场经济的大背景下来考量。
农村税费改革在减轻农民负担的同时，加重了乡村两级债务和财力缺口，使乡村组织运转困难增大，农村公益事业发展受到影响。资料显示1997年全国村级负债（不包括企业）1978亿元，村均27万元，扣除债权，净负债1035亿元，村均净负债14万元；乡级政府平均负债365万元，净负债182万元。农村税费改革减少了乡村财源，多数乡村收入锐减，基层工作难以顺利开展，农村义务教育、乡村道路建设、农田水利建设等一系列涉及农业生产、社会发展的大额投入项目，在国家还没有新的固定投资渠道之前，都没有保证。农村一些基础设施建设出现停滞或因缺乏资金而得不到维护的状况。缺口资金在依靠上级财政转移支付不现实的情况下，基层政府为正常运转，很有可能将现在的财政收支困难问题及历史债务包袱转移给种田农民，或巧立名目，或乱集资、乱摊派，出现减负反弹现象，因而最终无法完成税费改革的初始目标。
解决办法
进一步深化农村税费改革、建立现代型的税收制度
取消农业税，只是减轻农民负担的治标之策。要从根本上提高我国农村发展水平，必须进一步深化农村税费改革，从而总体上完善我国税收制度，建立起符合市场经济和现代税制要求的新型农村税收制度。而农村税费改革是一项综合性改革，其完成需要从以下几方面着手。
1、建立现代税收制度
现代市场经济条件下，严格来说任何经营者都需要纳税。纳税成为每个公民的义务。我国目前全面取消农业税只是取消了农民关于农业生产的税收，但不等于取消对农民的征税。这是需要在观念上转变的。目前，我国正面临着建立现代税收制度的大趋势。因此，农村税费改革也应纳入到这个大系统中来。参照现代市场经济国家范例，当前的主要任务便是积极推进城乡统一税制改革。按照国民待遇原则和政治平等法则。从均衡城乡负担、国民平等纳税角度出发，积极推行城乡统一税制改革，使城乡居民的税收权利与义务平等，消除不应由农民承担的税费份额，让农民享受到应该享有的平等的国民待遇，使城乡居民得到大体平等的公共服务，从而最大限度地提高税费制度改革设计的社会使用效率和制度收益。按照这一目标，应当在农村全面取消各种农业税，而代之以征收各种现代型税收。具体措施如：
（1）加快全面取消各种农业税的步伐，争取尽快在全国范围取消农业税；
（2）征收财产税或资源税。自己的财产和使用国家资源都应该向国家纳税。如按土地使用面积、等级和用途类型在农村开征土地使用税；
（3）征收营业税。这主要是针对农民的经营性活动；
（4）征收增值税。严格来讲，农业生产是有增值部分的。按照增值税的内涵，只要有增值，有购进生产资料和原料，就应当交纳增值税；
（5）征收所得税。全世界范围内，经营者只要有营利，就得交纳所得税。我国农民以前没有。随着建立现代税制的要求，也应对农民征收其收入的个人所得税。
2、建立规范的公共财政系统。
按照公共财政规范的要求，改革支出管理体制，彻底改变重城市轻农村的支出政策，切实发挥政府财政的社会再分配功能作用，向城乡提供相对均等化的公共服务。需要：
（1）重新界定财政支出范围和财政预算安排顺序，保证乡镇政府实现其只能和农村公共事业的资金来源；
（2）改革财政支出方式，完善财政预算支出管理制度，加强财政监督管理，增加对农业投入，从而从根本上解决乡镇的财力缺口，提高农业生产力，增加农民收入。
3、建立适应现代化需要的农村基层治理结构
积极推行乡村行政事业机构改革，改革和精简乡村机构、压缩人员、节约开支。按照社会主义市场经济发展的要求，科学界定乡镇政府职能范围，合理设置机构，切实减少政府工作人员；充分发挥村民自治组织作用，减少政府对基层的经济社会事务的直接干预；精简机构，压缩乡村干部人数。通过这一系列改革，精简机构和人员，提高政府办事效率，从而减少财政开支，也减轻农民负担。
总之，要大胆探索与国际化和市场化相适应的农业税制体系。由于我国农业专业化、商品化和现代化程度非常低，短期内还不能像其他市场经济国家那样，对农业实行与其他纳税对象同样的税制。但基于我国经济体制市场化改革的方向，农业税制也有一个与国际接轨的问题。因此，我们要大胆探索农业税制改革方向，如以上提到的将农业税改为土地使用税和产品税，建立以农户收入所得税为主体的税制体系。当然为了防止在这个过程中地方政府巧借名目乱收费等不良现象的出现，所以应尽快加强此方面的立法活动。
针对目前地方财政所出现地困难局面，各级地方政府应积极改变过去过分依赖农业税这种不合理的税收制度的弊病，充分发挥其他税收的作用和政府间转移支付的作用。在这个过程中，如何增加转移支付的力度，调整中央与地方财政分配关系将成为关键。


林业部 国有资产管理局


林业部、国家国有资产管理局发布《关于森林资源资产产权变动有关问题的规范意见（试行）》的通知

1995年11月10日，林业部、国家国有资产管理局

各省、自治区林业（农林）厅（局）、国有资产管理局（办公室），中国吉林森林工业（集团）公司，黑龙江省森工总局，大兴安岭林业公司，内蒙古大兴安岭林管局，林业部、国家国有资产管理局各司局、各直属单位：
为进一步规范森林资源资产产权变动的管理工作，防止森林资源资产的流失，保障国家及其他所有者的合法权益，根据《森林法》、《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）及国家有关政策、规定，特制定《关于森林资源资产产权变动有关问题的规范意见（试行）》，请遵照执行。执行中如遇到问题，请及时反映。

附件：关于森林资源资产产权变动有关问题的规范意见（试行）
为深化林业的改革开放，适应社会主义市场经济要求，加强科学管理与保护森林资源，保障国家及其他所有者的合法权益，促进森林资源合理配置和林业经济的持续发展，依据《森林法》、《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）及国家有关法律、法规规定，现就森林资源资产产权变动的有关问题提出如下规范意见。

一、森林资源资产及其产权变动的含义
1．根据现行森林资源资产管理水平及实际情况，本《意见》中涉及的森林资源资产主要是指森林、林木和林地资产。
2．森林资源资产产权变动是指由于出让、转让、合资、合作、股份经营、联营、租赁经营、抵押、拍卖、企业清算等引起的森林、林木和林地资产产权的变动。
3．森林资源资产产权变动的形式主要包括：
（1）森林、林木资产的产权变动；
（2）林地使用权出让、转让和出租；
（3）森林、林木与林地使用权同时出让转让。

二、森林资源资产产权变动的原则及范围
1．森林资源资产产权变动应遵循的原则：
（1）有利于保护、培育和开发利用森林资源；
（2）平等互利，依法公开公正地进行，严禁欺行霸市；
（3）必须经林业行政主管部门批准，不得随意买卖，严禁炒买炒卖；
（4）防止国有森林资源资产的流失，确保国有森林资源资产的保值增值，维护国家所有者权益；国有林地的产权变动应保持原有的经营规模及用途，确需改变经营规模或改林地为非林地的需按有关规定报经上一级林业行政主管部门批准。
2．允许产权变动的森林资源资产包括：
（1）用材林（包括竹林）；
（2）经济林；
（3）薪炭林；
（4）林地，包括有林地、采伐迹地、宜林荒山荒地。
3．下列森林资源不允许产权变动：
（1）权属不清或有纠纷的森林、林木和林地；
（2）自然保护区的森林、林木和林地；
（3）其他有规定不允许产权变动的森林、林木和林地。

三、森林资源资产产权变动的管理
1．森林资源资产的占有单位发生森林资源资产产权变动时，应向当地林业行政主管部门提交森林资源资产产权变动申请书及有关材料。
2．资格审查合格后，国有森林资源资产产权变动由上一级林业行政主管部门审批；集体组织的森林资源资产转让由县级以上林业行政主管部门审批；东北、内蒙古国有林区森工企业经营管理的森林资源资产产权变动由林业部审批。在资格审查中，如涉及港、澳、台等外籍公民或法人，应审查其所在地区（国）的公证、外交机构的认证和我国驻该地区（国）商务代表处、使馆的认证文件。
3．森林资源资产产权变动必须进行资产评估。
4．双方协商，按《经济合同法》的规定签定森林资源资产产权变动合同或协议。
5．签定的合同或协议生效后，当事人应向当地林业行政主管部门办理产权变动登记手续。
6．森林资源资产产权变动的单位应提供以下资料：
（1）林权证书及有关证明；
（2）合同及协议；
（3）森林资源资产评估报告；
（4）其他有关证明材料。

四、森林资源资产评估管理
1．林业部和国家国有资产管理局负责国有森林资源资产评估管理工作；各省林业行政主管部门（除由国务院林业行政主管部门监管部分）和国有资产管理行政主管部门负责本行政区域内国有森林资源资产的评估管理工作。
2．国有森林资源资产的评估立项和评估结果确认由本级林业行政主管部门核定，国有资产管理行政主管部门负责审批和确认。
3．东北、内蒙古国有林区的国有森林资源资产占有单位的评估立项和评估结果确认，由林业部初审同意后，报国家国有资产管理局审批、确认。
4．非国有森林资源资产的评估管理工作由县及县以上林业行政主管部门负责。
5．国有森林资源资产评估可由专业评估机构和综合评估机构实施。新设立的专业评估机构经省级以上林业行政主管部门审定后，报国有资产管理行政主管部门确认。已取得《资产评估资格证书》的评估机构，若从事森林资源资产评估，必须经省以上林业行政主管部门资审同意报国有资产管理行政主管部门认定。
6．从事森林资源资产评估机构的具体条件和评估标准，由林业部负责制定。
7．森林资源资产评估人员，由省以上林业行政主管部门和国有资产管理行政主管部门负责专业培训和考核，合格后方可上岗工作。
8．森林资源资产评估要充分考虑森林资源资产的培育成本和预期收益，各省林业行政主管部门可据此制定本地区的基准林价。
9．森林资源资产评估结果经确认后有效期为一年（包括一年），超过有效期的森林资源资产发生产权变动时，必须重新组织评估。

五、采伐及更新
1．出让转让成交的林木采伐时，应按规定办理林木采伐许可证，其采伐量需纳入所在行政区域当年的森林采伐限额。
2．出让转让成交的林木采伐时，应按规定向林业部门缴纳林业金费，并在合同中予以明确。
3．出让转让成交的林木采伐时，必须落实迹地更新造林责任和资金，以保证在采伐后的当年或次年完成迹地更新。
4．凡违反林木采伐、更新等有关规定的，由当地林业行政主管部门执行行政处罚。构成犯罪的依法追究刑事责任。

六、其他事项
1．各地可根据本《意见》的规定，结合实际情况制定具体实施意见。
2．本意见由林业部和国家国有资产管理局负责解释。