关于加强青少年法制教育体制建设的几点思考

刘广众　　范爱金


经过三个五年的普法教育，我县青少年的法制教育工作取得了一定的成效，青少年的法律意识和法制观念有了较明显的增强，许多青少年懂得了运用法律同违法犯罪行为作斗争，维护国家、集体及自身的合法权益。然而，近年来由于多方原因，我县青少年违法犯罪却呈逐年上升趋势，为什么在大力加强法制宣传教育的同时，青少年犯罪却呈大幅上升趋势，这不能不引起我们各有关部门的高度重视和思考。这当中，除了深受外部复杂的社会因素影响外，在我们的教育制度本身也存在不少的缺陷。
缺陷之一：重视不够，法制教育流于形式化。
在校学生是青少年的主流，学校是青少年法制教育的主阵地，但在学校教育中，与其他课程相比，法制教育仍然得不到足够的重视。目前，虽然社会各界都认识到素质教育的重要性，但应试教育的影子仍然挥之不去，升学率还是家长、社会以至学校自身对教育成果的评判标准，虽然有些学校领导自己也认为法制教育非常重要，但也感到无奈，因为法制教育没有纳入教学大纲，在课程安排上，重视程度上还不够。
缺陷之二：形式简单，教育方法缺乏多样化。
近年来，大多数学校都不同程度地开展了法制教育，增设了法制课程，但大多数学校的法制教育往往局限于课堂教学，且教学方法简单，经常是采取单一灌输的方法进行教学，缺乏直观的教育，使法制教育取不到好的效果。
缺陷之三：标准不一，教学内容缺乏规范化。
具体表现在时间上，没有确定统一的法制课时，有的安排自习课，有的挤占政治课一点时间，有的甚至没有安排法制课。即使是有安排上法制课，在时间安排上也往往视情而定。在教材上，目前尚缺乏成套，统一的教材，除了初中开设的《思想政治》（内含少量法律知识）外，小学和高中均无法制教育正式教材，因而使小学、高中甚至大学的法制教育流于形式。
缺陷之四：质量不高，教师队伍缺乏专业化。
目前绝大多数学校的法制课教师基本上是由思想品德政治课教师兼任，个别学校是由班主任或校长兼任，一方面缺少必要的法学理论和法律知识，另一方面又缺乏实践经验，大部分仅依靠自学课本掌握一些理论知识，遇到实际问题，就显得束手无策，甚至解答不了学生生活中遇到的问题，教学质量大打折扣，有的学校虽然聘请了法制副校长或兼职法律教师，但因受课程安排和兼职教师时间、精力有限的制约，不能满足实际需要。
缺陷之五：职责不清，教育管理缺乏整体化。
学校的法制教育由于没有硬任务、硬指标，因而也就没有明确的责职和目标，形成法制课上与不上一个样、上好上坏一个样的状况。同时，在教育管理中由于缺乏合力，学校、家庭、社会的教育不能有机结合，学生放学或放假回家后，主要是靠家庭与社会的教育，许多家长对在校生往往把希望寄托在学校，很少对自己子女进行有效教育，即使进行教育也很有限，特别是对已离开学校而未找到工作的青少年，由于学校管不了，家庭管不好，只有通过社会环境来约束，因此，造成法制教育脱节、死角现象突出。
青少年是祖国的未来，民族的希望，搞好青少年法制教育，预防和减少青少年违法犯罪，它不仅是提高青少年自身素质，确保青少年健康成长的需要，同时也是振兴中华民族的需要。如何抓好青少年的法制教育，笔者认为应采取以下几种对策：
对策之一：部门要重视。开展青少年法制教育，增强青少年的法律意识和法制观念，对减少和预防青少年违法犯罪，促进青少年健康成长具有重要的意义，各级各部门及其青少年家长要引起足够的重视，教育行政主管部门要制定一个具体的意见，把法制教育列入法制化管理轨道，要设立法制教育专门机构，做到有人管、有人具体抓，同时要加大检查督促力度。
对策之二：内容要丰富。各学校要充分利用第二课堂和社会实践活动，对学生进行生动、直观的法制教育。如播放法制教育电视片，电影和专题广播，举办法律知识竞赛，组织有奖征文，组织模拟法庭，开办法制宣传园地，印发普法小册子，开展法律咨询活动，参观监狱，旁听有关刑事、民事、经济、行政案件的审判活动，请政法干警讲法制课，开展学生“带‘法’回家”普法实践活动等，让学生在实践中增强法的观念。
对策之三：教学要规范。要全面贯彻中央《关于基础教育与发展的决定》、《关于进一步规范中小学德育教育的意见》、《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》精神和中央两部“四五”普法规划的要求，加强中小学法制课程建设，进一步改革和完善法制教育教学内容，要把法制教育课纳入教学大纲，规定具体的课时安排，争取在升学考试中加入法律知识的内容。司法、教育等部门要根据学生的不同年龄、心理特点、接受能力、知识结构编写出统一标准、通俗易懂的法制课教材。
对策之四：质量要提高。要组织力量对任课教师、班主任、法制副校长进行法律知识培训和考核，并逐步配备专职法律教师，壮大法制教师队伍，同时，在教学上要与主科同等对待，并列入考试范畴。
对策之五：职责要明确。法制教育是一项社会系统工程，需要社会各方面的配合参与，学校要明确职责，给教师确定硬任务、硬指标，要将授课的效果与教学实绩挂起钩来，与年终考核、晋级、晋职挂起钩来。同时，家庭及全社会都要共同关心青少年的健康成长，发挥各自的优势，努力营造一个学法、守法、护法的社会环境。校外的法制教育要通过开展法律进万家、依法治家、依法治村、依法治区（片区）、依法治厂等活动，努力创造青少年健康成长的环境。学校要通过采取与政法等有关部门建立共建共育单位，聘请校外辅导员、与学生家长建立联系卡、定期家访，向社会发放倡议书等形式，对学生进行全方位多渠道的法制宣传教育。同时要加强社会治安综合治理，对校园周边治安进行集中整治，保证 学生有一个安静、健康的学习环境。形成社会、学校、家庭共同关心的良好氛围。



　　摘要：本文具体讨论了我国目前行政诉讼的合法性原则以及执行具体行政行为合法性审查原则的现状、缺陷, 针对这些现实问题, 结合理论实践，提出了具体行政行为的合法性从哪些方面进行审查。

　　关键词：具体行政行为 合法性审查要素

　　一、具体行政行为的概述

　　具体行政行为是指行政主体为实现行政管理目标和任务，依职权或应行政相对人的申请所实施的对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行为，包括作为和不作为。我国《行政诉讼法》第5 条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”我国《行政复议法》第27 条规定:“行政复议机关对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在三十日内依法处理”。可见，具体行政行为合法是依法行政的最为核心的构成要素。

　　二、具体行政行为的合法性审查要素

　　结合实践和理论，对于具体行政行为的合法性主要从以下几个方面进行审查。

　　第一，行政主体必须合法

　　具体行政行为的主体应该具有行政主体资格。行政主体是代表国家行使行政事务管理权的组织。这就要求：首先，行政主体应具备行政主体资格。在我国，享有行政权资格的组织，主要是行政机关，此外还有法律授权组织。我国的行政机关,，是中央和地方各级人民政府及其职能部门。并不是所有的行政机关都是行政主体，行政机关成为行政主体的法定条件是：依法设立。行政机关是由国家依照宪法和行政组织法的规定设立的，设置的方法和程序依照法律规定进行，不得随意乱设，临时增设，更不得假冒行政机关。其次，实施行为的公职人员应具有合法的身份。即：代表行政主体实施行政行为的公职人员应当是有合法公职人员身份的人员，包括通过授权或委托取得实施行政行为的资格。能以自己的名义独立行使行政权，并独立承担法律责任。享有行政主体资格，是实施行政行为的前提条件。但在现实生活中, 有的地方仍然党政不分，尤其以党代政现象普遍存在，由党委及党务工作者实施行政行为；有的地方乱设行政机关及临时机构；有的行政机关出于特殊需要，聘用不具有行政职务关系的外来人员，或准许内部管理人员及工勤人员对外实施行政行为；有的社会组织及其人员，不享有行政权，却千方百计实施行政行为，构成假冒行政。因此，判定行政行为合法性时，首先要审查其行政主体资格，看其是否是合法的真实的行政主体。

　　第二，行政权限必须合法

　　具体行政行为应当在行政主体的法定权限内作出。这就要求：首先，行政主体必须是在自己的事务管辖权、地域管辖权和级别管辖权的范围内作出行政行为。其次，行政行为的实施没有滥用职权的情形。行政权是行政主体管理国家行政事务的权力。法律是授权的唯一根据，法律没有授予的权力，行政主体不得擅自行使。法律明确界定了每个行政主体的权限范围，不同的行政主体有不同的行政权限，不得越权行政。法律规定了行政权运作的时间限制，既规定了生效、失效时间，又规定了在各环节的运行期限。违背时限规定，则属于违法行政。我国宪法第89 条规定了国务院享有十八项职权；地方政府组织法规定县级以上的地方人民政府的职权为十项，乡镇人民政府的职权为九项，各种单行法规明确了行政执法机关的特定职权，规定了授权组织的特别行政权。各类行政主体必须在各自的权限范围内行使行政职权，不得任意突破权限范围。否则为违法无效行政。而在社会生活实践中，行政越权现象经常出现，主要表现为：（1）纵向越权。出于地方保护主义，不断扩充地方权限，拒不执行上级法令，而实施土地政策、土地法令，导致从中央到地方有令不行，有禁不止；（2）横向越权。出于部门保护主义，不断地扩充本部门的权益，尤其在职能交叉环节，不遗余力地抢权夺钱，在无钱的地方，则互相推诿，不负责任，放弃职权，以金钱利益大小作为用权的标准。（3）区域越权。行政管辖区域，是行政权的地理界限，不同的行政机关有不同的管辖领域，相同的行政机关有明确的区域界限。而实践中，有的行政机关借口行政执法需要，经常将权力伸向他人区域，且不履行行政协助和告知程序。

　　第三、行政内容必须合法

　　行政内容合法，是指行政主体按照法律的具体规范实施行政行为。具体要求是：首先，行政行为的内容必须符合法律宗旨、法律原则、法律规范，尤其是羁束性行政行为，要不折不扣地按法律规范办事，不得有丝毫偏差；自由裁量行政行为，必须在法定的幅度、范围内做出，做到公正合理。其次，行政行为内容必须明确具体，正确适用法律法规，便于行政相对人的理解和执行。再次，行政行为的内容，要切实可行，符合法律宗旨和行政管理目标，经过人们的努力，能够得以实现。但在现实中，行政内容违法现象经常出现。主要表现为：（1）适用法律法规错误。有的执法者基于本单位本部门的利益，选择与已有利的法律条文；有的习惯于传统作法，按文件政策办事，置法律于不顾；有的面对复杂事务选用法规，牵强附会；有的不能全面掌握行政法规范，过失选错。（2）是滥用行政权。有的执法者为谋求私利，寻求权力租金，恣意曲解法律内容，贪赃枉法。吃拿卡要，滋生腐败行为。（3）草率行政。有的行政执法者，行为粗野，行政草率，面对行政相对人的具体行为，不能依法正确衡量，简单强硬定性，做出错误行政决定，导致行政行为事实不清，证据不足。

　　第四，行政程序合法

　　行政程序，是指行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。正当合理的程序，有利于规范行政行为，维护行政尊严，提高行政效率，有利于行政相对人通过合理的程序，监督约束行政，保护自己的合法权益。现代行政程序制度的基本内容包括：公开制度、告知制度、回避制度、说明理由制度，听证制度，时限制度，案卷制度等。由于行政行为性质上的差异性，导致行政程序的多样性，一般行政程序为：立案、调查、决定、听证、处理, 送达。在行政程序日益规范的情况下，行政行为必须符合法定行政程序，否则为程序违法，导致行政行为被撤销。在现实中，行政程序违法的表现是多种多样的，主要有：（1）暗箱操作。行政程序不公开，相对人不了解，执法者依从主观意愿，随心所欲地施为。（2）简化变通。有的执法者，认为行政程序复杂繁锁，束缚手脚，在实施行政行为中，随意简化程序，变通程序，曲解程序规则，不遵守时限规定。（3）手续瑕疵。习惯于口头化操作，不履行要式手续，书面材料缺乏必备要素。限制或剥夺相对人的行政程序权，如限制听证，不理会当事人的陈述、辩解，不告之法律救济途径等。

　　第五，行为形式合法

　　行政行为应当以合法的形式表示自己的存在。大多数行政行为都是要式行为。《行政处罚法》对处罚行为的形式作了严格的规定，对不合格的行政行为，相对人可以拒绝处罚。这就要求要式行政行为必须具备法律所要求的形式。

　　总结

　　上述具体行政行为合法性的五个要件，构成一个整体，缺一不可。是衡量行政行为合法性的标准。执法者可用来自查证行政行为合法性程度，监察、审判机关可用来评判行政行为是否合法，行政相对人可用来检测行政行为的合法性，监督行政，促进行政法治化的快速实现。

　　参考文献

1 张淑芳：《具体行政行为内容合法研究》，行政法学研究，　2007 年第1 期。

2 储湛：《论具体行政行为的合法性判断标准》，安徽警官职业学院学报，2006年第4 期。

3 陈秀梅：《论我国具体行政行为合法性审查原则》，内蒙古民族大学学报，第34 卷 第1 期。