陕西省人大常委会


西安市预算审查监督条例

陕西省人大常委会
2001.10.30

第一章总则

　　第一条为了加强和规范预算的审查和监督工作，促进本市经济和社会各项事业的发展，根据《中华人民共和国预算法》和有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。
　　第二条本条例适用于本市预算草案的审查、预算执行的监督、预算调整方案和决算的审批。
　　第三条市人民代表大会、市人民代表大会常务委员会（以下简称市人大常委会）、市人民政府（以下简称市政府）依照法律的规定，分别行使预算管理职权。
　　市人民代表大会审查本市总预算草案及其执行情况的报告；批准本级预算及其执行情况的报告；改变或者撤销市人大常委会关于预算、决算的不适当的决议；撤销市政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。
　　市人大常委会监督本市总预算的执行；审批本级预算调整方案和本级决算；撤销市政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算不适当的决定、命令和决议。
　　市政府负责编制市本级预算、决算草案和预算调整方案草案；向市人民代表大会作关于本市总预算草案的报告并组织本级预算的执行；将区、县政府报送备案的预算汇总后报市人大常委会备案；监督本市各部门和下级政府预算的执行；改变或者撤销本市各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向市人民代表大会、市人大常委会报告本市总预算的执行情况。
　　第四条市人民代表大会财政经济委员会（以下简称市人大财经委员会）负责对本级预算草案、预算调整方案、决算草案进行初步审查；承担监督预算执行的具体工作；办理预算审查监督方面的有关事项。
　　第五条经市人民代表大会批准的预算和市人大常委会批准的预算调整方案，非经法定程序，不得改变。

第二章预算的审查

　　第六条审查预算草案，应当遵循真实、合法、效益和具有预测性的原则。
　　第七条审查预算草案的重点：
　　（一）预算编制的指导思想；
　　（二）预算编制的合法性；
　　（三）预算结构的合理性；
　　（四）收支安排的平衡性；
　　（五）预算收入的可靠性；
　　（六）预算支出的可行性；
　　（七）新增财力的分配。
　　第八条市政府财政部门应当在市人民代表大会会议举行的三十日前，向市人大财经委员会提交本市总预算草案和本级预算草案的主要内容，并按要求提交以下材料：
　　（一）科目列至类、重要的列至款的一般预算收支表和政府性基金收支表及其说明；
　　（二）部门预算表及其说明；
　　（三）建设性支出、基金支出的类别表和若干重大的项目表及其说明；
　　（四）农业、教育、科技、环境保护、社会保障支出表及其说明；
　　（五）初步审查所需的其他材料。
　　第九条市人大财经委员会初步审查预算草案时，可以邀请有关专门委员会、市人大代表参加，通过征询意见、视察、调查、举行会议等方式进行。
　　第十条市人大财经委员会初步审查预算草案时，可以要求市政府有关部门和单位提供预算情况，并可以对各预算单位或者重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用情况进行视察、调查。市政府有关部门和单位应当积极配合，如实提供数据和资料。
　　第十一条市人大财经委员会会议初步审查预算草案时，市政府财政部门及其他有关部门的主要负责人应当列席会议，说明预算草案的主要内容，听取审议意见并回答询问。
　　市政府财政部门应当在会后十五日内，将落实审议意见的情况向市人大财经委员会报告。
　　第十二条市人大财经委员会在市人民代表大会会议期间，应当根据代表和有关专门委员会的审议意见，对预算执行情况和预算草案进行审查，向大会主席团提出审查报告。
　　审查报告的内容应当包括：对上一年度预算执行情况的评价；对本级预算草案的意见；是否批准上一年本级预算执行和当年本级预算草案的建议；实现预算的建议；其他应予报告的内容。
　　第十三条市政府财政部门应当自市人民代表大会批准市政府预算之日起三十日内，批复市级各部门预算。各部门应当自市政府财政部门批复本部门预算之日起十五日内，批复所属各单位预算。

第三章预算执行的监督

　　第十四条市人大常委会对预算执行的情况进行监督。监督的主要内容：
　　（一）执行市人民代表大会关于预算决议的情况；
　　（二）组织预算收入情况；
　　（三）预算批复和支出拨付情况；
　　（四）接受上级专项拨款、财政返还和补助款项的安排使用情况；
　　（五）财政转移支付情况；
　　（六）预备费和上年结转资金使用情况；
　　（七）社会保障等专项预算资金收支管理情况；
　　（八）重大项目的预算执行情况；
　　（九）市级预算部门的预算收支执行情况；
　　（十）预算超收收入的合法性及其安排使用情况；
　　（十一）预算执行中发生的其他重大事项。
　　第十五条市人大常委会每年至少听取和审议一次市政府关于预算执行情况的报告。
　　市人大常委会对市政府关于预算执行情况报告的审议意见，应当转市政府研究落实。市政府对审议意见的落实情况，应当及时反馈。
　　市人大常委会可以就预算执行中的重大事项作出决议。
　　第十六条市人大常委会对预算执行中的重大问题可以依法组织特定问题调查委员会进行调查，也可以要求市政府责成审计部门进行专项审计，并报告审计结果和处理意见。
　　第十七条实行预算超收收入安排使用报告制度。
　　市本级预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出时，市政府应当编制超收收入使用方案。市政府财政部门应当及时向市人大财经委员会通报编制超收收入使用方案情况。
　　市政府应当向市人大常委会作预计超收收入安排使用情况的报告。
　　第十八条市政府财政、地税等部门应当按照下列规定向市人大财经委员会报送材料：
　　（一）按月报送预算执行情况报表、税收进度报表及其说明；
　　（二）半年报送中央和省财政专项资金补助报表、市本级预备费使用情况。
　　第十九条市人大财经委员会应当建立预算执行情况分析制度，检查、监督预算资金收支情况。必要时，可以组织对预算执行情况进行专项视察或者调查，对预算执行中的有关重大事项及时向市人大常委会报告。
　　第二十条市政府财政、审计部门应当依法对市级各部门预算执行情况进行财政监督和审计监督，并加强对区、县政府预算执行的监督。

第四章预算调整的审查和批准

　　第二十一条市政府在预算执行中遇有特殊情况需要进行预算调整时，应当编制预算调整方案，并于当年第三季度提交市人大常委会。
　　预算调整方案应当列明调整的原因、项目、数额、措施及说明。
　　预算调整应当保持收支平衡。减收的应当有压缩支出的方案和措施，增支的应当说明资金来源。
　　第二十二条市政府财政部门在编制预算调整方案时，应当及时向市人大财经委员会通报情况，并于市人大常委会举行会议的三十日前，将预算调整方案的初步方案提交市人大财经委员会进行初步审查。
　　第二十三条市人大财经委员会对预算调整方案进行审议，向市人大常委会提出审查报告。
　　第二十四条市人大常委会听取和审议市政府的预算调整方案及其报告、市人大财经委员会关于预算调整方案的审查报告，作出关于预算调整方案的决议。

第五章决算的审查和批准

　　第二十五条市政府应当在预算年度终了后，组织编制决算草案，提请市人大常委会审查批准。
　　决算草案应当按照市人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整数或者变更数、实际执行数分别列出，并作出说明。
　　第二十六条市政府审计部门应当按照真实、合法、效益的要求，对市级预算执行情况和部门决算依法进行审计。
　　市政府应当向市人大常委会提出关于本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告。
　　第二十七条市人大财经委员会结合审计工作报告对决算草案进行初步审查，向市人大常委会提出关于决算草案的审查报告。
　　市政府财政、审计部门应当在市人大财经委员会召开会议的十五日前，将有关材料提交市人大财经委员会。
　　第二十八条市人大财经委员会初步审查的重点：
　　（一）决算草案的合法性；
　　（二）预算收支完成情况；
　　（三）超收部分的收入来源和使用情况；
　　（四）重点支出完成及其效益情况；
　　（五）存在问题及其原因。
　　第二十九条市人大常委会听取和审议市政府关于决算草案的报告、审计工作报告和市人大财经委员会的审查报告，对决算草案进行审查，并根据审议情况和市人大财经委员会的审查报告，作出关于决算的决议。
　　第三十条决算草案批准后，市政府财政部门应当自批准之日起二十日内向市级各部门批复决算，各部门应当自市政府财政部门批复本部门决算之日起十五日内批复所属各单位决算。
　　
第六章法律责任

　　第三十一条违反本条例规定，有下列行为之一的，由市政府或者有关机关、部门对负有直接责任的主管人员及其他直接责任人员给予行政处分：
　　（一）不按规定报送预算草案、预算调整方案、决算草案、审计工作报告及相关材料的；
　　（二）不提供情况或者不如实提供情况的；
　　（三）无正当理由不到会听取意见，回答询问的；
　　（四）不协助或者不配合调查、视察的。
　　第三十二条市人大常委会任命的人员违反本条例规定，造成严重后果的，市人大常委会可撤销其职务。

第七章附则

　　第三十三条市人大常委会在审议预算执行情况报告、预算调整方案报告和决算草案报告时，提出的议案、质询、询问，依照有关法律、法规的规定执行。
　　第三十四条市属各区、县预算审查监督工作，参照本条例执行。
　　第三十五条本条例自公布之日起施行。



民事诉讼法律关系浅论

周成泓

民事诉讼法所调整的诉讼法律关系，在大陆法系国家以及我国的民事诉讼法理论体系中占有重要的地位，对诉讼法律关系内容和范围的确认，在很大程度上反映了各国民事诉讼法的目的和模式，并对学说和司法实践产生了重大的影响。尽管在现在的大陆法系国家，民事诉讼法学者已经疏于论及民事诉讼法律关系。然而，处于转型期的中国社会及其民事诉讼法学理论，需要在适当完善民事诉讼法律关系理论的基础上来建立和充实。所以，研究民事诉讼法律关系仍有重要意义。
一、民事诉讼法律关系的主要学说
民事诉讼法律关系的概念产生于19世纪中叶的德国，时值德国资产阶级势力日益增强、平等观念高扬、私法关系观念盛行之际。在19世纪的欧洲，刑事诉讼中的被指控人在程序法上已经完成了从昔日纠问式诉讼程序的诉讼客体到诉讼主体的转变，具有了独立的、与法院、检察官平等的诉讼地位，由此产生了程序主体性理论。平等观念不仅有利地推动了刑事诉讼中程序主体性理论的建立，而且也导致了民事诉讼法律关系的诞生。德国学者比洛夫在1886年的《诉讼抗辩和诉讼要件论》一书中最早提出了民事诉讼法律关系学说。 他认为，法院与当事人的诉讼行为，各个诉讼阶段和民事审理工作本身只是诉讼的外在方面，而诉讼是一个产生着、发展着和消灭着的整体。他说：“诉讼是有阶段地进行，并一步一步发展着的法律关系。”
自从比洛夫首创民事诉讼法律关系概念之后，在德国、法国、日本和其他地区开始了一场研究、争鸣民事诉讼法律关系的热潮，并逐渐形成了以下几大学派：第一、一面关系说。此说认为民事诉讼法律关系只是当事人之间的关系。第二、两面关系说。此说认为，民事诉讼法律关系是法院与原告、法院与被告两个方面的关系，原被告双方在诉讼中不会直接产生诉讼权利义务关系。第三、三面关系说。此说认为民事诉讼法律关系不仅是法院与原告、法院与被告之间的关系，还包括原告与被告之间的关系。第四、法律状态说。此说认为，民事诉讼的目的是要确立判决，是依据判决的既判力把当事人的权利确定作为目的的程序，这种目的使当事人之间形成一种状态，即当事人对未来判决预测的状态，民事诉讼法律关系实际就是一种状态。第五、多面系列关系说。此说认为，民事诉讼法律关系是发生在法院同原告、被告、检察机关以及其他诉讼参与人之间的法律关系。第六、审判法律关系加争讼法律关系说。此说认为，民事诉讼法律关系既有法院与诉讼参与人之间的多面的关系，同时在当事人与诉讼参与人之间也存在诉讼法律关系。

二、民事诉讼法律关系的概念和构成要素
新中国的民事诉讼法学虽然只有短短几十年历史，但民诉法律关系不仅为我国学者所接受，而且还有了突破性的发展。我国学者一般认为，民事诉讼法律关系，是指在民事诉讼中，人民法院与人民检察院、当事人以及其他诉讼参与人之间形成的，并受民事诉讼法律规范调整的、以诉讼权利和义务为内容的一种社会关系。其构成要素有：
1.民事诉讼法律关系主体
民事诉讼法律关系主体，是指能够在民事诉讼程序中依法享有诉讼权利和承担诉讼义务者。根据我国民事诉讼法的规定，能够成为民事诉讼法律关系的主体有各级人民法院、人民检察院、诉讼参加人以及诉讼参与人。
2.民事诉讼法律关系的内容
民事诉讼法律关系的内容是指民事诉讼法律关系的主体在诉讼中享有的诉讼权利和应承担的诉讼义务。
（1）人民法院的诉讼权利和义务。人民法院所行使的审判权，内含有诉讼职责、诉讼权利和义务。从诉讼职责上看，人民法院行使审判权是为了保障国家审判制度的正常运转，保障当事人的权利。从权利义务上来看，一旦与当事人等形成审判法律关系，这些职责就会转换成与当事人的权利义务相对的审判上的权利和义务关系 。
（2）人民检察院的诉讼权利义务关系。由于我国现行民诉法规定的不周，致使人民检察院在民事诉讼法律关系中的地位和作用不甚突出，其行使权利义务的表现形式和行使方式并未能得到具体化。检察院的诉讼权利和义务是其法律监督权在诉讼中的具体化，检察院和法院之间的诉讼法律关系建立于法律监督权和审判权的共同作用之下。就诉讼权利而言，检察院的诉讼权利已不是单纯的权利性质的权利，而是具有职权性质的权利；就其诉讼义务而言，也更强调其对法律监督权和抗诉权的依法行使和不得滥用。最近我国不少学者主张借鉴国外的做法，允许检察院在涉及公共利益时以当事人的身份提起诉讼。果如其然，这时的检察院就只是普通当事人了，不得同时兼任法律监督者，其诉讼权利义务也与普通当事人无异。
（3）当事人的诉讼权利义务。当事人除与法院发生审判法律关系以外，还与其他诉讼参与人分别形成诉讼法律关系。在不同的诉讼法律关系中，其权利义务是不同的。
（4）诉讼代理人的诉讼权利义务。除在委托人授权范围以内享有当事人的诉讼权利义务以外，代理人在诉讼中还依法享有相应的诉讼权利和承担相应的诉讼义务，如收集证据、查阅卷宗、服从法院的诉讼指挥等。
（5）其他诉讼参与人的诉讼权利义务。作为其他诉讼参与人的证人、鉴定人、翻译人员、勘验人员、协助执行人员等，既与法院发生诉讼法律关系，又与当事人发生诉讼法律关系。他们必须为查明案件事实，配合法院对程序的指挥，必须对当事人负责，如实反映案件真实，或协助当事人实现他们的权利，并同时享有诉讼上的其他权利、承担其他诉讼义务。
3.民事诉讼法律关系的客体
民事诉讼法律关系的客体，是指民事诉讼法律关系主体之间的诉讼权利和义务所指向的对象，是诉讼法律关系主体通过行使诉讼权利、承担诉讼义务所欲实现的目标。在上个世纪80年代我国关于诉讼客体的观点主要有：第一种观点认为，民事诉讼法律关系的客体是实体法律关系；第二种观点认为，民事诉讼法律关系的客体是案件事实和实体权利请求；第三种观点认为，民事诉讼法律关系的客体是案件事实和实体法律关系。到了90年代，刘荣军教授认为，民事诉讼法律关系包括审判法律关系和争讼法律关系。就审判法律关系而言，参与者的权利义务所指向的对象是审判的公正，也就是程序保障的公开、判断的合法。而参与争讼法律关系的主体权利义务指向的对象是案件真实和当事人的实体权利请求。

三、有关民事诉讼法律关系理论的几个问题
（一）法院是否主导民事诉讼法律关系
民事诉讼是审判机关的审判权和当事人的诉权共同作用的一个场。从诉权产生的历史原因来看，诉权的产生为审判权的行使提供了契机和条件。诉权与审判权二者相互联系、共同作用，并不存在谁优谁劣之分。与之相应，作为诉权拥有者的当事人和作为审判权拥有者的法院在民事诉讼法律关系中也是相互依存、相互作用的关系，并不存在高下之分，法院在民事诉讼法律关系的发生、变更和消灭的过程中始终处于主导地位。在诉讼中，具体化为诉讼指挥权的法院的审判权和具体化为事实证明主导权的当事人的诉权是交错着发挥作用的。具体来说，事实证明主导权的行使必须以服从诉讼指挥权为义务，而诉讼指挥权的行使要以保障事实证明主导权的形式为义务。
（二）法院以外的其他诉讼参与人之间是否存在诉讼法律关系
通说认为其他诉讼参与人之间不存在诉讼法律关系，理由是法院参与到民事诉讼中代表国家行使审判权，法院是整个诉讼程序的指挥者和组织者，因此所有的诉讼参与人在诉讼程序中只能分别与法院发生诉讼法律关系。但笔者以为，当事人及其他诉讼参与人之间可以发生诉讼法律关系，理由如下：
1.民事诉讼中，所有诉讼参与人的诉讼行为既要服从法院的指挥，也要围绕查明案件事实，实现当事人利益这一范畴来实施。就服从法院的诉讼指挥而言，当事人及其他诉讼参与人必然要与法院发生诉讼法律关系；然而，就查明案件事实和实现当事人的权益而言，各个当事人及其他诉讼参与人之间，包括法院与当事人之间也不可避免地要发生诉讼法律关系。只有这样，才能体现当事人的主体地位和法院的指挥地位。
2.当事人除与法院发生诉讼法律关系以外，在特定的条件下，他们之间也会发生诉讼法律关系。当事人的争讼行为具有双重性，即一方面要与法院形成审判法律关系，另一方面要与相对方当事人形成争讼法律关系。以往的学说将当事人之间大这些行为理解为要经过法院这一表象关系，而忽视了实质上的与他们的实体权利义务相关的他们之间的争讼法律关系，忽视了争讼法律关系内含于诉讼法律关系之中这一本质，从而才有了当事人之间无诉讼法律关系的结论。又如，双方当事人之间可以根据“诉讼契约”来规定他们在诉讼程序上的权利义务关系。此外，当事人可以协议管辖法院，可以自行和解。除当事人之间存在诉讼法律关系外，当事人与其他诉讼参与人之间也同样存在诉讼法律关系。例如，当事人委托诉讼代理人为诉讼行为，就在当事人与代理人之间形成诉讼上的权利义务关系。
3.从民事审判方式改革的方向以及近年来的民事诉讼法学研究情况来看，法院为了提高审判效率，大力改进审判方式，强调了当事人在诉讼中的责任。在民诉法学研究方面，审判模式、程序保障、既判力、证明责任等理论研究的深入，也都突出了当事人的地位与责任。而这些地位与责任正是通过当事人之间的诉讼法律关系显示出来的。与此相适应，民事诉讼法律关系理论，作为法院、当事人及其他诉讼参与人动态诉讼行为反映的窗口，必然要做相应的改进。
4.我国现行民事诉讼法包括了破产程序在内。在这些程序中，债权人、债务人以及破产管理人、清算委员会等人员和机构在诉讼法上的权利义务关系，也由民事诉讼法、破产法等加以规定。对此，我们不能视而不见。