巨灾保险体系的构建

王栋 (西南大学育才学院 401524)


[内容提要]我国是一个自然灾害频发的国家，而且灾害种类多，分布地域广，造成损失重。当巨灾发生时，政府习惯地成为责任的第一承担者，而保险公司却在此时缺位，赔偿额金仅占损失总额的2%—3%，国民经济的成果被大量消耗。面对诸如汶川大地震之类的巨灾，如何构建政府与市场相结合的巨灾保险体系，是本文思索的重点。
[关键词]巨灾保险 保险公司 再保险 汶川大地震
一、我国巨灾保险体系的现状
（一）构建巨灾保险体系的背景
2008年5月12日14时28分，在我国四川省汶川地区发生8.0级特大地震，受灾面积超过10万平方公里，因灾死亡近7万人，受伤超过36万人，尚有近2万人失踪，截止5月30日为止，共发生余震6000多次，其中尤以5月25日16时21分发生在青川的6.4级余震为最，此次余震又造成四川广元、甘肃陇南、陕西汉中等地数人死亡，数百人受伤，千余间房屋倒塌。国际巨灾风险建模公司ATR环球公司目前对此次地震的损失进行了估计，认为本次地震造成的所有投保和未投保保险的财产损失可能超过1400亿人民币，而其中投保财产损失可能为20至70亿人民币。[1]
今年春节前后的雪灾又使南方诸省面临困境，此次雪灾波及范围之广、持续时间之长、损失之巨为百年所未见。截止到5月29日，5月末的一场特大暴雨已经造成55人死亡。
我国是一个灾害频繁发生的国家，灾害种类多，分布地域广，造成损失重。由于没有建立巨灾保险制度，巨灾补偿都是临时从政府财政进行调整，今年中央预备拨付700亿元用于地震灾后重建，相应减少国家机关预算5%。
从今年的这三场重大灾害事故来看，保险赔偿是相当低的，仅为灾害损失的2%—3%左右，[2]比重相当小。这说明在我国没有建立一个巨灾保障机制。虽然政府有充分的预案准备，并且准确及时地采取了救灾措施，使灾后人员伤亡和财产损失降低到很低的程度，但政府在事实上成为风险的第一承担者，这样会使过去几年取得的国民经济发展成果都变为救灾支出，使整个国民经济发展处于不平衡的状态[3]。
目前我国所处的整个国际经济环境不容乐观：2007年秋天积蓄多年的美国房地产泡沫开始破裂，不仅导致多只风险基金清盘，更导致许多著名的国际投行纷纷破产倒闭，美国第五大银行贝尔斯登被花旗收购；国际油价更是一路飙升至130美元，某位OPEC官员预测国际油价将突破200美元；国际粮食价格一直在高位运行，甚至许多国家因为粮食紧缺而爆发大规模的骚乱；美联储一再将息，导致美元的疲软，加重了人民币升值的压力，在5月26日人民币兑美元的中间价突破6.94，创汇改以来的第38次新高。国内通货膨胀的压力比较明显，今年4月份的CPI高达8.5%，中央今年要将全年的CPI控制在4.8%以内难度很大。可以说在巨灾面前，在内忧外“患”面前，国民经济的成果正在逐步被消耗。
（二）四川汶川特大地震对保险公司业绩的影响
5月12日发生在四川汶川地区的8级特大地震，受灾最严重的地区主要集中在四川省的成都、德阳、绵阳、广元、阿坝藏族羌族自治州。虽然由于人员伤亡、财产损失使保险公司面临巨额赔付的可能，但从四川省的保险业务状况及各公司在四川省的市场份额来看，四川地区的保险深度和保险密度比较低，各公司在灾区的保费收入占其总保费收入的比重比较小，特别是财产保险公司由于免责条款而受的损失更小。[4]（表1、表2的数据来源于2007年保险年鉴）
表1：灾区的保险密度及保险深度
保险密度（元） 保险深度（%）
成都市 894.73 3.59
德阳市 320.09 2.28
绵阳市 262.94 2.5
广元市 154.14 2.84
阿坝州 80.7 0.8
四川总计 275.39 2.74
全国总计 431.2 2.8
表2：各公司在灾区的保费收入占公司保费总收入的比重（单位：百万元）
在灾区的保费收入 总保费收入 占比（%）
财险 人保 1472.28 71299.36 2.1
太保 382.51 18122.68 2.1
平安 695.34 16862.47 4.1
寿险 国寿 4177.6 183839.44 2.3
太保 633.35 37837.6 1.7
平安 1607.47 68988.85 2.2
以2007年保险年鉴的统计数据看，四川省2006年保险密度为275.39元，保险深度为2.74%，低于全国431.2元和2.8%的平均水平，保险公司进行赔付的覆盖面较小。特别是在震中汶川县所在阿坝州，财险公司仅有中国人保一家在此开展业务，而寿险公司没有在这里开展业务。[5]而从财险险种看，车辆险占比较大，各地区的车险占比都在75%以上，企业财产险占比较低，在5%左右，阿坝州企业财产险占比仅为3.2%，[6]但由于国内保险公司几乎都将地震作为除外责任，各保险公司可能基于通融原则作适当地赔付，但赔付比例不会很高。从寿险的险种看，主要涉及意外死亡和医疗的意外伤害险、健康险、学平险（中小学生平安险）等，因为寿险公司对地震造成的损失不存在免责条款，应该能够全额赔付。
（三）我国巨灾保险体系的现状
1、学平险保障额度低
此次汶川特大地震使众多鲜活的小生命逝去，伴随教学楼坍塌的是学生被埋，甚至死亡，聚源中学、新建小学、向峨乡中学、北川中学……到底有多少学生遇难，恐怕是惊人的让人难以想象。
据中国国寿统计，四川震中地区有11万人次投保国寿险种，其中5.8万是以学生和未成年人为承保对象的学平险。[7]根据现有规定，除了在北京、上海、广州等大城市，未成年人的人身意外伤害险的保障额度可以达到10万元外，其他地区最高不能超过5万元。
由于学平险的保费完全由学生家长负担，贫困地区（此次震中地区大部分为贫困地区）的家长往往选择最低的保费，甚至不参加保险，故而导致实际保额非常低。从现有灾区的理赔情况看，5月13日，中国人保财险陕西分公司向该省乾县高庙小学死亡的3名学生每人预付3000元，向受重伤住院的2名学生每人预付赔款3000元，[8]有些地区的理赔金额更低。
2、财产险免责
在计划体制下基于财政保障的保险制度，使我国一度成为世界上地震等巨灾保险普及率最高的国家，全国企业总资产的70%，家庭总户数的40%的财产都能获得地震等巨灾的保险保障。[9]保险公司在市场化运作过程中发现这种保险对于保险公司的风险，于是各家保险公司纷纷将地震等巨灾排除出基本责任之内。
虽然自2003年后，国家逐渐推出各种关于地震险的政策，但基本思路仍将地震险作为商业保险品种由各保险公司自主经营、自负盈亏、自担风险。保险公司在无力承担巨大风险的前提下，要么将保费提高到令人无法接受的地步，要么以种种理由回避消费者的需求，地震险一直都是镜花水月。此次汶川特大地震中，灾区所倒塌的上万平方的房屋中，基本上没有任何保险，即使存在财险，也是排除了地震等巨灾责任的一般保险。因此，房屋倒塌的风险只能由企业或个人自行承担。
3、房贷问题棘手
因地震影响涉及到商品房的还贷问题，央行以及各商业银行虽然出台了不催贷、不计算滞息等政策，但也彰示贷款不会免责，即使是在房屋倒塌的情形下。此次汶川地震会造成两种结果：一种是贷款人遇难，房屋倒塌；另一种是房屋倒塌了，但贷款人仍然幸存。对于前者，各商业银行只能将其纳入不良资产；对于后者，由于各商业银行基本上都是股份制运作，为维护股东的合法权益，不可能免除贷款人的贷款责任，但若强行催逼贷款人还款，又会带来道德上的风险。如何妥善地解决好这一问题，既是国家需要思考的问题，也是各商业银行亟待解决的。
保险的缺失，个人破产制度的缺失，不仅让贷款人背上沉重的债务，更使其在重建家园的过程中面临诸多限制，甚至困境。
如何在巨灾后，鼓舞灾民迅速投入到重建家园的战斗中，以及挽回其在巨灾中的财产损失，应该是我们国家急需解决的棘手问题。构建巨灾的保险体系，当是我们的首选，政府不应是风险的第一承担者，而应是风险的最后承担者。在建立巨灾风险体系方面，国外的许多先进经验值得我们借鉴。
二、国外构建巨灾保险体系的经验
（一）新西兰
位于地震多发地带的新西兰，地震保险制度被誉为全球现行运作最成功的灾害保险制度之一，其主要特点是国家以法律形式建立符合本国国情的多渠道巨灾风险分散体系，走政府行为与市场行为相结合的道路来尽可能分散巨灾风险。[10]
新西兰地震风险的应对体系分别由分属政府机构、商业机构、社会机构的地震委员会、保险公司和保险协会三部分组成。地震委员会设立专门基金，资金来源一部分是投资收益，另外一部分是居民购买财险时强制收取的震灾险。一旦灾害发生，地震委员会负责法定保险的损失赔偿，房屋最高责任限额为10万新元，房内责任的最高限额为2万新元；保险公司依据保险合同负责超过法定保险责任部分的损失赔偿；而保险协会则负责启动应急计划。为了分散保险公司与地震基金的风险，保险公司通过国际再保险市场分散风险。[11]当巨灾损失金额超过地震委员会的支付能力时，由政府作为风险的最后承担者来兜底，但地震委员会每年须向政府交纳一定比例的保证金。
江苏省人大常委会


江苏省城市绿化管理条例（１９９２年１０月２７日江苏省第七届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过根据１９９７年７月３１日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈江苏省城市绿化管理条例〉的决定》第一次修正根据２００３年６月２４日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第三次会议《关于修改〈江苏省城市绿化管理条例〉的决定》第二次修正）

第一章总则

第一条为了促进城市绿化事业的发展，根据国家有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条本条例适用于在本省城市规划区内种植和养护树木花草等城市绿化的规划、建设、保护和管理。
第三条省、市、县（市、区）人民政府建设（园林）行政主管部门主管本行政区域内城市规划区的城市绿化工作。其主要职责是：贯彻执行有关城市绿化的法律、法规、规章和方针、政策；参与编制城市绿化规划；负责城市绿化的行业管理；组织或者指导城市绿化建设；查处城市绿化违法案件。
在城市规划区内，有关法律、法规规定由林业等行政主管部门管理的绿化工作，依照有关法律、法规执行。
建制镇人民政府负责本行政区域内的城市绿化工作。
第四条各级人民政府应当把城市绿化建设作为城市建设的重要组成部分，纳入国民经济和社会发展计划。鼓励和加强城市绿化的科学技术研究，推广先进技术，提高城市绿化的科学技术和艺术水平。
第五条城市中的单位和有劳动能力的公民，应当依照国家有关规定履行植树或者其他绿化义务。任何单位和个人都有权制止损害绿化和绿化设施的行为。
对在城市绿化工作中成绩显著的单位和个人，由县级以上人民政府给予表彰和奖励。
第二章规划

第六条城市人民政府应当组织城市规划行政主管部门和城市建设（园林）行政主管部门等共同编制和论证城市绿化规划，并纳入城市总体规划。
第七条城市绿化规划应当包括下列内容：
（一）规划依据、指导思想和原则；
（二）规划年限和范围；
（三）绿地系统布局；
（四）绿地指标和定额；
（五）各类绿地规划；
（六）树种规划；
（七）绿地近期建设规划；
（八）绿化规划的实施措施。
第八条城市绿化规划应当安排与城市性质、规模和发展需要相适应的绿化用地面积。在城市新建区，城市绿地应当不低于总用地面积的百分之三十；在旧城改造区，城市绿地应当不低于总用地面积的百分之二十五。城市生产绿地应当不低于城市建成区面积的百分之二。
第九条城市绿化规划应当合理设置公共绿地、单位附属绿地、居住区绿地、防护绿地、生产绿地和风景林地等，充分发挥城市绿地的环境效益、社会效益和经济效益。
第十条城市绿化规划应当根据当地的特点，充分利用自然、人文条件，并与文物古迹的保护相结合，突出地方特色。
第三章建设

第十一条城市绿化建设必须按照城市规划进行。城市规划确定的绿地，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。
第十二条城市公共绿地、防护绿地、生产绿地和风景林地的绿化，由城市人民政府建设（园林）行政主管部门负责组织建设；新建、扩建、改建的居住区绿地和单位附属绿地的绿化，由建设单位负责建设；现有居住区绿地和单位附属绿地的绿化，由居住区管理机构和本单位负责建设。居住区绿地和单位附属绿地的绿化建设，应当接受城市人民政府建设（园林）行政主管部门的技术指导。
第十三条城市居住区和单位的绿化标准，由省人民政府建设（园林）行政主管部门根据国家有关规定制订。
第十四条城市新建、扩建、改建工程项目和住宅区开发项目，需要绿化的，其基本建设投资中应当包括配套的绿化建设投资，并统一安排绿化工程施工，在不迟于主体工程建成后的第一个绿化季节完成绿化任务。
第十五条对城市绿化工程设计、施工单位实行资格审查制度。资格审查由省人民政府建设（园林）行政主管部门负责。城市绿化工程的设计、施工应当委托持有相应资格证书的设计、施工单位承担。
建设单位应于绿化工程竣工验收后，报城市人民政府建设（园林）行政主管部门备案。
第十六条工程建设项目的附属绿化工程设计方案，按照基本建设程序审批时，必须有城市人民政府建设（园林）行政主管部门参加审查。
第四章管理和保护

第十七条城市的公共绿地、防护绿地、风景林地、行道树及干道绿化带的绿化，由城市人民政府建设（园林）行政主管部门负责管理；单位附属绿地和单位管界内的防护绿地的绿化，由单位负责管理；居住区绿地的绿化，由
居住区管理机构负责管理；生产绿地由其经营单位管理。
第十八条任何单位和个人都不得擅自占用城市绿化用地，占用的城市绿化用地，应当限期归还。
因城市规划调整需要变更城市绿地的，必须征求城市人民政府建设（园林）行政主管部门的意见，并补偿重建绿地的土地和费用。
因建设或者其他特殊原因需要临时占用城市绿化用地的，必须经城市人民政府建设（园林）行政主管部门同意，并按照有关规定办理临时用地手续，在规定期限内恢复原状。
第十九条在城市公共绿地及其外围二十米范围内开设商业服务摊点的，必须持工商行政管理部门核发的营业执照，在公共绿地管理单位指定地点从事经营活动，并遵守公共绿地和工商行政管理的规定。
第二十条城市中的树木，不论其所有权归属，任何单位和个人不得擅自砍伐、移植。确需砍伐、移植的，必须经城市人民政府建设（园林）行政主管部门批准，并按照规定补植树木或者采取其他补救措施。
市政、公用、通讯、电力、水利、交通、公安、消防等部门在遇到不可抗力的情况下，需要砍伐树木的，可以先行处理，但应当及时报城市人民政府建设（园林）行政主管部门和绿地管理单位备案。
第二十一条城市中百年以上树龄的树木，稀有、珍贵树木，具有历史价值或者重要纪念意义的树木，均属古树名木，由城市人民政府建设（园林）行政主管部门统一管理和组织养护。
严禁任何单位和个人砍伐或者迁移古树名木，因特殊需要迁移的，必须由所在地的县级人民政府提出申请，经设区的市人民政府建设（园林）行政主管部门审查同意，报同级人民政府批准，并按规定报上级人民政府建设（园林）行政主管部门备案。
第二十二条城市各类新建管线应当避让现有树木。确实无法避让的，在设计中及施工前，有关主管部门应当会同城市人民政府建设（园林）行政主管部门确定保护措施。
电力、市政、公用、通讯、消防等部门维护管线需要修剪城市规划区内的树木的，必须经城市人民政府建设（园林）行政主管部门批准，按照兼顾管线安全使用和树木正常生长的原则进行修剪。具体办法由设区的市人民政府规定。
第五章法律责任

第二十三条违反本条例规定，有下列行为之一的，由城市人民政府建设（园林）行政主管部门责令停止侵害，可以并处损失费一倍以上五倍以下的罚款；应当给予治安处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）损坏城市树木花草的；
（二）擅自修剪或者砍伐城市树木的；
（三）砍伐、擅自迁移古树名木或者因养护不善致使古树名木受到损伤或者死亡的；
（四）损坏城市绿化设施的。
第二十四条擅自占用城市绿化用地的，由城市人民政府建设（园林）行政主管部门责令限期退还、恢复原状，可以并处所占绿化用地面积每平方米五百元以上一千元以下的罚款；造成损失的，应当负赔偿责任。
对违反已批准的绿化规划，缩小绿地面积的单位和个人，由城市人民政府建设（园林）行政主管部门责令改正，可以并处每平方米五百元以上一千元以下的罚款。
第二十五条对不服从公共绿地管理单位管理的商业服务摊点，由城市人民政府建设（园林）行政主管部门给予警告，可以并处一千元以上五千元以下的罚款；情节严重的，由城市人民政府建设（园林）行政主管部门取消其设点批准文件，并可以提请工商行政管理部门吊销营业执照。
第二十六条对违反本条例的直接责任人员或者单位负责人，可以由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；应当给予治安管理处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条城市人民政府建设（园林）行政主管部门和城市绿地管理单位的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
对治安管理处罚不服的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定执行。
第六章附则

第二十九条本条例自公布之日起施行。《江苏省城市绿化保护暂行条例》同时废止。